[Міл, Джон Стюарт. Про свободу: Есе / Пер. з англ. — К: Основи, 2001. — С. 188-202.]

Попередня     Головна     Наступна

Розділ V

ПРО СПРАВЖНІ ФУНКЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦЬКИХ ОРГАНІВ

Розглядаючи представницьке врядування, слід передусім зважати на розбіжність між уявленням про нього (його сутністю) та тими специфічними формами, яких набуває це врядування внаслідок випадкових історичних подій і під впливом інших уявлень, поширених за певного періоду.

Сенс представницького врядування полягає в тому, що увесь народ або якась численна його частина через своїх депутатів, яких цей народ періодично обирає, здійснює верховну владу, що контролює суспільні процеси. За будь-якого політичного устрою ця влада має комусь належати, і за представницької системи вся верховна влада має належати народним депутатам. Їм треба надати змогу контролювати всі дії уряду та здійснювати цей контроль коли завгодно. Ці повноваження не обов’язково має санкціонувати якийсь конституційний закон. Наприклад, у Британії такого закону нема. Однак вони, зрештою, випливають з самого державного устрою Британії. За змішаного та збалансованого врядування влада остаточного контролю має так само належати одній інстанції, як і за чистої монархії або демократії. Тож у цьому аспекті почасти мали слушність античні мислителі, думку яких підхопили видатні авторитети наших часів, вважаючи, що врівноважений політичний устрій просто неможливий. Майже завжди існує певний баланс, проте лиш інколи він абсолютно точний. Далеко не завжди, кинувши погляд на наявні політичні інституції, відразу стає зрозумілим, яка шалька терезів переважає. Згідно з британським державним устроєм, кожна з трьох координованих гілок влади наділена повноваженнями, що унеможливили б функціонування всього механізму врядування, якби кожна з цих гілок якнайповінше з них скористалася. Тому номінально кожна з них рівною мірою наділена тим обсягом влади, який дав би їй змогу перешкоджати діяльності інших. І якби одна з цих трьох гілок влади могла сподіватися покращити власне становище, то ми, пам’ятаючи про звичайні закони людського існування, навряд чи сумнівалися б у тому, що вона скористається зі своїх повноважень. І не менш оче-/189/видно, що котрась із цих гілок застосує всю свою владу як засіб захисту в разі, якщо відчуватиме тиск з боку інших. Що ж тоді запобігає агресивному застосуванню такої влади? Неписані принципи конституції, тобто наявна в країні політична мораль. І на цю політичну мораль ми мусимо зважати, якщо хочемо зрозуміти, кому належить реальна верховна влада.

Згідно з конституційним законом, корона може відмовитись визнати будь-який акт парламенту і може призначити та зберегти на своїй посаді будь-якого міністра, незважаючи на всі протести парламенту. Проте конституційна мораль країни зводить нанівець надмірні повноваження, властиві гілкам влади, і позбавляє їх можливості бодай коли-небудь скористатися з них. Вимагаючи, аби голову виконавчої влади завжди призначала палата громад, вона перетворює цю палату на справжню верховну владу у державі. Проте ці неписані правила, які обмежують встановлене законом використання влади, зберігають свою ефективність та актуальність лише за умови їхнього узгодження з наявним розподілом реальних політичних сил. За кожного політичного устрою існує найпотужніша сила, яка взяла б гору за умови, якщо скасовано компроміси, які є підгрунтям звичного функціонування конституційних норм, і сторони мають змогу помірятися силами. Громадяни дотримуються конституційних принципів тією мірою, якою ці принципи віддають перевагу силі, яка має найбільшу реальну владу в країні. Саме такою є народна влада в Англії. Тому, якби британське законодавство (дотримуючись неписаних принципів, що фактично регулюють діяльність різних гілок політичної влади) не надало народному елементу тієї суттєвої політичної переваги в усіх сферах урядування, яка відповідає його реальній владі в країні, то британський політичний устрій був би позбавлений характерної для нього стабільності. За цих обставин або закони, або неписані принципи слід було б змінити. Тому британське врядування є врядуванням представницьким у точному розумінні цього слова; а ті владні повноваження, що все-таки належать тим, хто не мусить безпосередньо звітувати перед народом, слід вважати лише пересторогою, до якої владні інстанції готові вдатися задля уникнення власних помилок. До такої перестороги вдавалися всі добре організовані демократії на кшталт афінської держави або Сполучених Штатів.

Однак, якщо для представницького врядування суттєвим є той верховний статус, який належить представникам народу в політичній системі держави, все-таки є відкритим питання, які pea-/190/льні функції має безпосередньо виконувати представницький орган та яку конкретно роль він має відігравати в політичному механізмі. В цьому аспекті можливі різноманітні варіації, і єдина умова полягає лише в тому, що функції представницього органу мають ґарантувати йому принаймні контроль усіх сфер суспільного життя.

Існує величезна розбіжність між контролем над процесом урядування та реальним здійсненням урядових функцій. Одна людина чи один політичний орган спроможні контролювати геть усі дії влади, проте аж ніяк не здатні самостійно усі їх здійснювати, і дуже часто їхній всюдисущий контроль стає кращим тоді, коли вони дедалі менше намагаються здійснити дещо самі. Командувач армії не зміг би ефективно керувати її маневрами, якби сам бився в її лавах чи вів бійців в атаку. Те саме стосується й певних політичних органів. Дещо неможливо зробити без них, натомість вони не здатні якісно зробити що-небудь інше. Тому питання про те, що мають контролювати народні збори, відрізняється від питання, що вони самі мусять робити. Народні збори, як ми вже з’ясували, мають контролювати всі дії уряду. Проте, задля з’ясування, якими каналами можна найраціональніше здійснити цей контроль і який обсяг урядовчих функцій має належати представницьким зборам, слід розглянути, що саме цей багатолюдний політичний орган може зробити компетентно. Народні збори мають брати на себе тільки те, що спроможні добре зробити. Решту цей політичний орган не має здійснювати сам, натомість уживши всіх заходів, аби інші сумлінно виконували ті завдання.

Наприклад, саме представницькі збори, а не якась інша інстанція, зобов’язані голосуванням визначати розмір податків. Однак у жодній країні представницький орган — сам або за допомогою делегованих урядовців — попередньо цей розмір не визначає. Хоча асигнування на витрати уряду може визначати голосуванням лише палата громад і хоча її санкція потрібна й для розподілу загального прибутку по різних статтях державних витрат, проте відповідно до принципів англійського політичного устрою та звичайної політичної практики дати санкцію на певне використання фінансів може тільки корона. Без сумніву, тут розуміється, що стриманості у визначенні обсягу сум та обачного використання їх можна сподіватися тільки тоді, коли виконавча влада, крізь руки якої проходять фінанси, бере на себе відповідальність за плани та підрахунки, на яких ґрунтуються витрати. Тому парламент не має безпосередньо визначати все, що стосується податків чи витрат. /191/ Від нього чекають лише згоди, а єдина влада, що йому належить, — це право відмовити.

Якщо точно дотримуватися принципів, які містяться в цій конституційній доктрині, вони будуть тими настановами, орієнтуючись на які можна визначити та обмежити загальні функції представницьких зборів. Передусім в усіх країнах, де справді розуміють суть представницької системи, погоджуються з тим, що склад представницьких органів не має бути занадто великим. Цей принцип спирається не тільки на фундаментальні принципи доброго врядування, а й на принципи успішності будь-якої людської діяльності. Тільки організована група людей (або підвладна чиємусь наказу) здатна по-справжньому діяти. Навіть елітарну колегію, що складається з кількох індивідів, прекрасно обізнаних зі своєю справою, завжди скеровує якийсь один її член, і якщо ця людина стане головою, а інші — підлеглими, діяльність колегії буде дедалі якіснішою. Однак така група людей краще, ніж будь-яка окрема людина, зможе взяти до уваги всі деталі справи та обдумати їх. Коли конче необхідно, аби люди, що обстоюють протилежні позиції, дослухалися до інших та зважали на них, тоді без таких дорадчих органів неможливо обійтися. І тому вони часто корисні навіть для здійснення адміністративних функцій. Проте загалом ці установи є суто дорадчими, оскільки адміністративні функції, як правило, ліпше виконує одна людина, яка за них відповідає. Навіть акціонерне товариство завжди — якщо не в теорії, то на практиці — має управителя; якість керування цим товариством великою мірою залежить від особистої кваліфікації якоїсь однієї людини, натомість решта директорів якщо й беруть якусь участь в керівництві, то займають свої посади завдяки тому, що дають керівникові певні поради або вповноважені наглядати за ним, обмежувати його діяльність чи навіть усунути його в разі, коли він кепсько проводить справи. Те, що вони нібито беруть таку саму участь в урядуванні, як і керівник, — не перевага, а істотна перешкода для всього позитивного, що вони здатні зробити, оскільки така ситуація значно зменшує чуття індивідуальної відповідальності, яку кожен має відчувати сам, не поділяючи її ні з ким.

Проте парламент ще меншою мірою придатний здійснювати прямі адміністративні функції або давати детальні розпорядження тим, хто їх здійснює. Втручання шкодить майже завжди, навіть якщо воно скероване найкращими намірами. Кожна гілка державного врядування вимагає певної компетентності, що грунтується на специфічних принципах та традиційних правилах. Багато з цих /192/ правил нікому й не відомі, крім тих, хто протягом певного часу брав участь в урядуванні, і жодне з них не може оцінити той, хто на практиці не ознайомився зі сферою врядування. Я не маю на увазі, що виконання державних функцій пов’язане з якимись езотеричними таємницями, які можуть зрозуміти лише втаємничені. Його принципи може опанувати будь-яка людина при ясному розумі, яка правильно оцінює обставини та умови, з якими їй доводиться мати справу. Проте задля цього вона має бути обізнаною з ними, а це знання не є інтуїтивним. У кожній галузі державного врядування (як і в кожній сфері приватної діяльності) існує велика кількість надзвичайно важливих правил, і людина, необізнана з суттю справи, не знає геть нічого про те, на чому ці правила ґрунтуються, не має й гадки про їхнє існування, оскільки вони спрямовані на уникнання небезпек та усування незручностей, які їй невідомі. Я знав деяких державних службовців та міністрів, здібності яких перевищували звичайний рівень; уперше ознайомившись зі своїм завданням, яке було для них чимсь цілковито новим, вони тішили своїх підлеглих тим пихатим виразом обличчя, з яким заявляли про свої відкриття, що насправді були цілковитими банальностями, які спадали на думку кожному новакові і які наступної миті годилось відкинути. Видатним урядовцем є той, хто знає, коли слід відійти від традицій, а коли — дотримуватися їх. Проте думка, ніби він краще зробить щось тоді, коли не знатиме традицій, — величезна помилка. Жоден, хто не вивчив сумлінно тих зразків поведінки, що їх санкціонував досвід загалу, не здатен виважено оцінити ті обставини, які вимагають від них відійти. Оцінка інтересів, залежних від дій певних державних установ та спричинених цими діями наслідків, вимагає певних знань і дуже специфічної здатності точно оцінювати ситуацію, яку настільки зрідка можна виявити в тих, кого таких знань не навчали, наскільки рідко здатні реформувати законодавство ті, хто не вивчав його професійно. Представницькі збори, які намагатимуться самостійно здійснювати адміністративні функції, без сумніву, ігноруватимуть усі ці труднощі. У найкращому разі некомпетентні оголошуватимуть вердикт про правильність або хибність оцінок, які дали люди компетентні, а невігласи — про оцінки професіоналів. Невігластво, яке ніколи й гадки не має про існування того, чого воно не знає, є водночас і легковажним, і пихатим, недооцінюючи всі претензії краще оцінити ситуацію чи навіть обурюючись ними. Це трапляється тоді, коли немає будь-яких особистих мотивів, а їхня наявність спричинює таке зловживання служ-/193/бовим становищем, яке є набагато нахабнішим та зухвалішим від найгіршої корупції, що може статись на державній службі в умовах публічності врядування. Більшість членів представницьких зборів може й не мати таких приватних інтересів. У будь-якій конкретній ситуації часто достатньо, аби вони були наявні у двох чи трьох депутатів, які дужче прагнутимуть зіштовхнути цей політичний орган з правильного шляху, ніж решта його членів — спрямувати його в належному напрямку. Руки більшості членів парламенту можуть залишитися чистими; проте ці депутати не збережуть пильність та прискіпливість там, де вони геть нічого не тямлять. Тому пасивна більшість, так само як і кожен пасивний індивід, опиняється в руках тієї людини, яка докладає найбільших зусиль, аби досягти своєї мети. Парламент може проконтролювати погані заходи, вжиті міністрами, або їхні недоречні розпорядження; і та обставина, що міністри зацікавлені в захисті своїх постанов, а їхні принципові супротивники — в тому, аби піддавати їх критиці, гарантуватиме більш-менш рівну дискусію. Проте quis custodiet custodes? — хто контролюватиме парламент? Міністр або голова якогось департаменту відчуває певну відповідальність, натомість парламент у таких ситуаціях не відчуває жодної: адже хіба якийсь член парламенту коли-небудь утратив своє місце внаслідок того, що він проголосував так або так з приводу якогось нюансу врядування? Для міністра або голови департаменту важливіше те, що думатимуть про вжиті ним заходи через деякий час, ніж безпосередньо тепер. Проте парламент, якщо суспільні настрої цієї миті узгоджуються з тими заходами, до яких він вдається, — дарма, що ці настрої аж надто безоглядні або навмисне спровоковані, — вважає себе (і в цьому його самооцінка збігається з оцінкою, що її дає йому решта суспільства) цілковито безневинним, хоч якими жахливими будуть наслідки його постанов. Окрім того, парламент ніколи не відчуває на собі тих негативних наслідків, що їх породили вжиті ним заходи, — аж доки ці наслідки перетворяться на національне лихо. Міністри та урядовці бачать, як це лихо наближається, і змушені брати на себе всі турботи, пов’язані з необхідністю протидіяти йому.

Справжній обов’язок представницьких зборів, коли йдеться про адміністративні питання, полягає не в тому, щоб процедурою голосування самим ухвалювати постанови про них, а в піклуванні про те, аби такі постанови ухвалювали саме ті люди, які повинні та можуть це робити. Проте, призначаючи посадових осіб, парламент не може належним чином виконати таке завдання. Призначення /194/ когось на певну посаду — це вчинок, який вимагає найбільшого усвідомлення індивідуальної відповідальності. Досвід кожної людини, обізнаної з державними справами, підтвердить, що навряд чи існує якесь інше таке завдання, яке пересічна людина схильна була б виконати менш скрупульозно; навряд чи існує яка-небудь інша ситуація, коли люди надавали б ще меншої уваги кваліфікації даної людини — почасти тому, що їм невідома різниця у кваліфікації між однією людиною та іншою, почасти тому, що вони не зважають на неї. Коли якийсь міністр чесно, як то кажуть, призначає когось на певну посаду, тобто коли його вибір справді не зумовлений тим, що цей кандидат особисто якось пов’язаний з ним або належить до кола близьких йому людей, то необізнаній з нюансами людині може спасти на думку, ніби міністр намагається дати цю посаду найкваліфікованішій особистості. Аж ніяк. Звичайний міністр вважає себе надзвичайно доброчесним, якщо дає ту посаду людині, яка має певні заслуги перед суспільством, хоча ця ситуація вимагатиме цілком протилежних чеснот та заслуг. "Il fallait un calculateur, ce fut un danseur qui l’obtint", — нині цей вислів так само доречний, як і за часів Фігаро. І міністр, без сумніву, вважатиме себе не тільки безневинним, а досить гідним, якщо призначена ним людина "танцює добре". Крім того, наявність кваліфікації, завдяки якій індивіда можна вважати придатним виконувати певні обов’язки, можуть визнати або ті, хто з цим індивідом добре знайомий, або ті, чиєю справою є дослідження дій людей та оцінка їхніх якостей на основі цих дій або свідчень тих, хто може давати таку оцінку. Якщо високі урядовці (яких можна примусити відповідати за тих, кого вони призначають) майже не зважають на ці вимоги нашого сумління, то як бути із представницькими зборами, яких неможливо притягти до відповідальності? Навіть зараз найгіршими призначеннями на певні посади є ті, завдяки яким хтось прагне здобути підтримку представницького органу або зробити його менш ворожим до себе. На що ж можна сподіватися, якщо призначати людей на посади буде самий цей орган? Представницькі інституції з великою кількістю депутатів ніколи не зважають на наявність кваліфікації, потрібної для тієї чи тієї посади. Якщо людину ще не посилають на шибеницю, то її кандидатуру вважають принаймні не менше за інші придатною виконувати будь-які функції. Коли призначення не спричинені, як це трапляється майже скрізь, партійними зв’язками чи приватними інтригами, певна особа отримує посаду або тому, що вона має репутацію (часто-густо незаслужену) людини /195/ компетентної геть в усьому, або, найчастіше, лише з причини її популярності.

Завжди вважали, що навіть призначення парламентом членів кабінету не є бажаним. Досить того, що фактично саме він вирішує, хто буде прем’єр-міністром або тими двома чи трьома особами, з яких його мають вибрати. Парламент, таким чином, просто визнає, що певна людина є кандидатом від партії і політика цієї партії цілком дає підстави її підтримати. Насправді представницькі збори вирішують тільки те, котра з двох або, якнайбільше, з трьох партій чи груп людей має визначити склад виконавчої влади, а вже сама партія визначає, який її член найбільшою мірою придатний очолити уряд. Якщо зважати на сучасну британську політичну практику, то слід визнати, що цей механізм має фундамент, найміцніший з усіх можливих. Парламент не призначає жодного міністра; натомість корона призначає голову уряду відповідно до бажань та прихильностей парламенту, а решту міністрів — відповідно до рекомендацій прем’єра. Водночас кожен міністр особисто відповідальний за призначення компетентних членів інших урядових підрозділів, причому може виганяти урядовців, які не впоралися зі своїм завданням. За республіканського устрою існуватиме потреба в інших механізмах, проте чим більше вони наближатимуться до тієї практики, яка протягом довгого часу існувала в Англії, тим імовірніше, що ці механізми працюватимуть якісно. Або, як в Американській республіці, голову виконавчої влади обиратимуть незалежно від представницького органу; або парламент має задовольнитися призначенням прем’єр-міністра та покласти вибір його помічників та підлеглих на його власну відповідальність. Я сподіваюся, що всі ці міркування загалом не викликатимуть заперечень, принаймні з теоретичного боку, хоча на практиці у представницьких органах існує сильна тенденція дедалі більше втручатися в подробиці врядування, підтверджуючи таким чином загальне правило, що той, кому належить найпотужніша влада, має дедалі дужче бажання якнайбільше з неї скористатися, і це є однією з реальних небезпек, на які можуть у майбутньому наразитися системи представницького врядування.

Проте великий парламент не більше здатний виконувати прямі законодавчі функції, як і функції адміністративні, хоча усвідомлювати це почали лише нещодавно. Мистецтво законотворення, мабуть, більше, ніж усі інші види інтелектуальної праці, потребує не просто досвіду: професійними законотворцями можна стати тільки завдяки тривалому та надзвичайно ретельному навчанню. /196/ Вже тільки цієї обставини було б цілком достатньо для обгрунтування моєї тези, що закон може якісно написати лише невеличка комісія. Не менш істотна причина полягає і в тому, що, формулюючи кожну норму права, слід зважати на її зв’язок з рештою. Новий закон має узгоджуватися з сукупністю старих. Виконання цих умов неможливе, коли в неоднорідному парламенті закони ставлять на голосування стаття за статтею. Абсурдність такого способу законотворення вразила б усіх, якби наші закони за своєю формою та принципами упорядкування вже не були в такому хаосі, що новими ініціативами посилити вже наявні суперечності немовби й неможливо. Навіть тепер у нашому житті щороку дедалі більше відчувається цілковита непридатність наших юридичних механізмів виконувати свої функції. Самий лише обсяг часу, потрібний для ознайомлення з законопроектом, зменшує здатність депутатів ухвалити хоча б один закон (окрім законів про щось дуже обмежене й далеке). Якщо навіть вдалося підготувати законопроект, який намагається цілісно охопити який-небудь предмет (а ухвалювати добрі закони про якусь частину неможливо без постійної орієнтації на ціле), то від сесії до сесії його обговорення відкладають внаслідок браку часу для того, аби надати йому остаточного вигляду. Припустімо, законопроект — результат продуманої та уважної праці авторитетних фахівців, найкомпетентніших та найпоінформованіших у цих питаннях, або комісії, членів якої обрано за критерієм їхньої обізнаності з проблемою, і ті члени протягом років працювали над дослідженням та підготовкою цього закону, — парламент все одно не ухвалить його, бо палата громад завжди скористається неоціненним привілеєм вносити поправки своїми незграбними руками. Останнім часом поширеною стала практика відсилати законопроект, схвалений у другому читанні, на детальний розгляд до спеціальної комісії. Проте така практика не прискорювала процес, оскільки законопроект мали потім розглядати обидві палати, а за такої ситуації чиїсь особисті фантазії, давніше спростовані знанням, отримували шанс реабілітувати себе перед судом невігластва. Щоправда, цю практику вперше запровадила палата лордів, члени якої меншою мірою полюбляють втручатися у справи інших і меншою мірою турбуються про вагу власних голосів, аніж члени обраної палати. І коли великий законопроект все-таки вдається докладно обговорити, то як можна описати той стан, у якому він виходить із рук комісії! Усунено деякі статті, важливі для функціонування решти; натомість додано пункти, що суперечать цілому, проте цілком задово-/197/льняють чиїсь інтереси або нарешті вгамовують примхи якогось депутата, що погрожував затримати ухвалення законопроекту; додано статті, які запропонували люди, обізнані з проблемою лише поверхово. Все це призводило до наслідків, які парламентарі, що запропонували або підтримали цей законопроект, не зуміли вчасно передбачити, і які потребують ухвалення на наступній сесії нових законів, що мають виправити заподіяну шкоду. Один з недоліків сучасного способу організації законотворчого процесу полягає в тому, що пояснення та аргументацію на користь законопроекту і його різноманітних пунктів дуже рідко подає сам автор закону (який може навіть не бути членом палати). Цей проект захищає якийсь міністр або член парламенту, який не брав участі у його розробці, якому спадають на думку лише найочевидніші докази на його користь, який не знає ані повної сили цього проекту, ані тих аргументів, що якнайкраще могли б довести його слушність; окрім того, він ніяк не спроможний відповісти на непередбачені заперечення. Якщо законопроекти запропоновано урядом, то ці негативні явища цілком можна усунути, і їх справді усунено в певних країнах із представницькою системою врядування: певні особи мають дозвіл репрезентувати уряд в обох палатах і брати участь в обговоренні законопроектів, проте не мають права голосу. Якби ця переважна більшість палати громад, яка ніколи не бажає вносити поправки до законопроектів або виголошувати промови, надалі не полишала весь процес законотворення тим, хто його тепер робить, якби ці депутати подумали, що існують люди з ліпшою кваліфікацією для справи законотворення, — і цих людей можна знайти, як добре пошукати, — ніж ті, хто вміє вести гарні балачки та має талант переконувати виборців, що саме їх слід обрати, то невдовзі всі б визнали, що в законотворенні, так само як і в державному врядуванні, єдине завдання, що належить до компетенції представницьких зборів, полягає не у виконанні певної роботи, а в організації такого виконання, у визначенні того, кому саме або якому типові людей її можна довірити, та в державному схваленні чи несхваленні результатів цієї роботи. Однією з найфундаментальніших складових будь-якої системи врядування, яка відповідає високому рівневі цивілізованості, мав би бути певний нечисленний політичний орган, склад якого не перевищував би кількості членів кабінету; цей орган був би своєрідною комісією у справах законодавства, функції якої полягали б у створенні законів. Якби закони нашої країни були виправлені та узгоджені між собою (а я певен, що невдовзі так і станеться), то комісія з коди-/198/фікації, яка уможливить таке упорядкування законів, перетворилася б на постійну інституцію, яка здійснюватиме нагляд за функціонуванням законів, стежитиме за їхнім постійним оновленням та якнайчастіше пропонуватиме поправки, що покращуватимуть систему законодавства. Ніхто не бажав би надати цій інституції право самостійно ухвалювати закони: комісія втілювала б тільки інтелектуальну складову їхнього створення, натомість парламент — вольову. Жодна постанова не стане законом, доки її формально не санкціонує парламент, і парламент або одна з палат матиме право не тільки відкинути законопроект, а й відправити його комісії на повторний розгляд та доопрацювання. Крім того, кожна палата могла б звернутися до комісії з законодавчою ініціативою та вказівками про підготовку закону. Ця комісія, звичайно, працюватиме над кожним законопроектом, який є бажаним для країни. Узгоджені обома палатами вказівки про створення певного законопроекту були б для членів комісії імперативом, якщо, звичайно, вони не забажають радше скласти свої повноваження, ніж дотримуватися тих вказівок. Парламент слід позбавити повноважень вносити поправки до законопроекту; в його компетенції — лише ухвалити його чи відкинути; або, якщо закон не задовольняє його лише почасти, повернути його комісії на доопрацювання. Членів комісії має призначати корона, проте їм слід надати можливість виконувати свої функції протягом певного проміжку часу, скажімо, п’яти років, і тільки в разі поганого виконання своїх функцій (як і для суддів), або відмови дотримуватися вимог парламенту, зацікавленому в певному законі, обидві палати парламенту можуть санкціонувати їхню відставку. Після п’яти років член комісії мусить залишити свою посаду, якщо його не призначать вдруге; завдяки такій процедурі ми матимемо зручний прийнятний спосіб усувати тих, хто виявився недостатньо придатним для виконання своїх обов’язків, та сприяти збагаченню комісії новими та молодими силами.

Потреба у такій комісії відчувалася навіть в афінській демократії, де за часів її найбільшого розквіту народні збори могли ухвалювати тільки псефізми (здебільшого постанови про окремі політичні питання), натомість інша нечисленна інституція, склад якої щороку оновлювався, створювала або змінювала закони. Членів цієї інституції звали номотетами; їхні функції полягали в перевірці всієї сукупності законів та в узгодженні їх. В Англії надзвичайно складно запровадити щось нове як за формою, так і за змістом, однак існує порівняно толерантне ставлення до досяг-/199/нення нових цілей шляхом адаптації вже наявних форм та традицій. Мені здається, що завдяки механізмові палати лордів можна знайти шляхи збагатити державний устрій цими нововведеннями. Комісія з підготовки законопроектів буде не більшою новацією в системі державного устрою, ніж центр підготовки законів про бідних чи комісія у справах селян. Якби, з огляду на надзвичайну важливість завдання, кожен член законодавчої комісії мав довічний титул пера, — за умови, якщо парламент не звільнить його з посади, — то цілком імовірно, що внаслідок того самого здорового глузду й доброго смаку, відповідно до яких судові функції перів на практиці виконували тільки професіонали з їхнього середовища, функції законотворення — окрім питань, що зачіпають політичні принципи та інтереси, — виконуватимуть професійні юристи. Цілком можливо, що ця комісія завжди втілюватиме ідеї законодавчих ініціатив, які виникають у верхній палаті; а уряд доручатиме їй формулювання всіх своїх законопроектів; тоді окремі члени палати громад поступово усвідомлюватимуть, що полегшити проходження їхнього закону крізь обидві палати можна тоді, коли, перше ніж пропонувати проект на обговорення, його попередньо розгляне законодавча комісія. Адже, звичайно, палата матиме змогу пропонувати цій установі на розгляд не тільки саму проблему, а й будь-яку конкретну пропозицію або попередній варіант законопроекту in extenso, якщо хтось із членів палати вважає себе компетентним підготувати законопроект, який має шанси бути ухваленим. Палата, без сумніву, звертатиметься до комісії з кожним таким проектом, навіть якщо це будуть лише попередні матеріали, сприяючи таким способом втіленню тих пропозицій, які можуть у ньому міститися, а вже після того, як члени комісії передали законопроект на розгляд парламенту, кожен член палати зможе письмово викласти критичні зауваження та поправки. Традиція зміни законів об’єднаним комітетом обох палат внаслідок своєї застарілості відійшла б тоді в минуле, а право палати змінювати закони слід не скасувати, а лише тимчасово призупинити — як, скажімо, й вето короля, його право не затверджувати бюджет та інші давні засоби політичної боротьби: ніхто не бажає, аби хтось до них вдавався, однак так само ніхто не хоче остаточно їх позбутися, сподіваючись, що за кожної надзвичайної ситуації з них можна було б скористатися. Завдяки цим заходам законотворчий процес набув би свого належного статусу, тобто став би сферою кваліфікованої праці та спеціальних знань і досвіду; водночас було б повністю збережено найістотнішу складову свободи нації, /200/ а саме: її підвладність лише законам, санкціонованим обраними нею представниками. Національна свобода за цих обставин стала б досконалішою, оскільки позбулася б тих серйозних, проте здоланних недоліків законодавства, породжених невіглаством та непродуманістю.

Представницькі збори геть непридатні здійснювати прямі функції врядування; натомість їхнє справжнє призначення полягає у контролі над цим процесом, у привертанні громадської уваги до дій уряду, у вимозі повного пояснення та обґрунтування правомірності всіх тих заходів, у доцільності яких хоча б хтось сумнівається; у критиці цих дій тоді, коли їх слід засудити. І якщо члени уряду зловживатимуть довір’ям народних представників або вдаватимуться до заходів, що суперечать прагненням нації, то парламент має усунути їх з посад та призначити наступників. Цих владних повноважень, безперечено, цілком досить для захисту свободи нації. Крім цього, парламент має не менш важливі функції. Йдеться про те, що для свого народу він одночасно є установою, що дає можливість висловити своє невдоволення, і місцем зіткнення різноманітних точок зору, тобто ареною, де, поряд із позицією всього народу, кожна з його верств і (тією мірою, якою це можливо) кожен видатний громадянин може заявити про свою позицію й започаткувати її обговорення. Кожен громадянин країни може розраховувати на те, що в парламенті виявиться той, хто висловить саме ті думки, яких цей громадянин дотримується, причому висловить їх не тільки своїм друзям та прибічникам, а й перед очима опонентів, перевіряючи міцність власної позиції її зіткненням із протилежними поглядами. Саме тут ті, чия думка не здобула підтримки, задовольняються вже тим, що її почули та відкинули не свавільно, а спираючись на певні міркування, які всі вважають найвищими та які схвалюють представники більшості народу. Саме тут кожна партія та кожен погляд, що існує у країні, може перевірити свою силу та позбутися ілюзорних сподівань на кількість і вплив своїх прибічників; саме тут погляд, який переважає в суспільстві, заявляє про свою перевагу та шикує армію своїх прибічників перед очима уряду, який з огляду на цю маніфестацію сили може і навіть вимушений піти на поступки, уникаючи будь-якого приводу справді скористатися цим поглядом; тут державні діячі можуть якнайкраще пересвідчитися в тому, які позиції та сили стають дедалі впливовішими, а які — втрачають своє значення, і мають змогу керуватися у своїх діях не тільки теперішніми потребами, а й наявними тенденціями. Вороги представ-/201/ницької системи часто-густо закидають їй те, що представницькі установи — осередки розмов та балачок. Рідко можна почути менш доречний закид. Я не знаю, чи може серед функцій парламенту бути щось кориснішим від обговорення головних громадських інтересів країни, коли кожна фраза репрезентує собою погляди або певної важливої групи людей, що входить до складу нації, або індивіда, якому така група довіряє висловлення своєї позиції. Місце, де люди можуть обстоювати — іноді навіть дуже палко — будь-який інтерес та будь-яку позицію з того розмаїття, що існує в країні, і можуть змусити уряд, прибічників решти позицій та людей із цілковито іншими інтересами вислухати себе і або погодитися, або ясно викласти причини, чому вони обстоюють іншу думку — це місце, навіть на мить лишивши поза увагою решту функції парламенту, слід визнати однією з найважливіших політичних інституцій серед усіх можливих та однією з найбільших переваг вільного врядування. На ці "розмови" ніколи б не дивилися зневажливо, якби вони не чинили перешкод певним діям; їх не зневажали б, якби представницькі збори знали та визнавали, що обговорення є їхньою справжньою роботою, тоді як дії, що є результатом обговорень, — завдання не строкатої групи людей, а індивідів із належною компетенцією. Слід, крім того, усвідомити, що справжніми функціями парламенту є нагляд, чи обрано цих індивідів чесно та з розумом; що втручання парламенту в їхні дії слід обмежити лише необмеженим правом пропонувати, критикувати та, зрештою, схвалювати чи засуджувати ті дії від імені народу. І саме внаслідок браку цих розважливих обмежень народні збори намагаються робити те, чого не можуть робити якісно, а саме: врядувати і створювати закони, позбавляючи суспільство усіх непарламентських законодавчих та виконавчих механізмів, тож, безперечно, за такої ситуації кожна година витрачена на дискусії, є годиною, що затримує справжні дії. Представницькі інституції не складаються лише з найвидатніших політичних особистостей країни, чиї позиції аніякою мірою не відбивають поширені у державі настрої; а натомість репрезентують (за умови, якщо їх утворено так як слід) усе те розмаїття рівнів інтелектуальної культури, носії яких мають право голосу. Саме внаслідок цієї обставини представницькі інституції непридатні бути законодавчими установами, однак якраз це й наділяє їх зовсім іншими функціями. Вони мають висвітлювати потреби суспільства, бути органом, завдяки якому нація могла б заявити про свої вимоги, та місцем різноманітних дискусій про будь-що, пов’язане з великими та малими /202/ проблемами суспільства. А поряд із цим представницькі інституції своєю критикою мають контролювати тих можновладців, які реально опікуються державними справами або призначають тих, хто ними опікується, та інколи навіть висловлювати їм недовіру. Тільки таке розважливе обмеження функцій представницьких інституцій дасть нам змогу користуватися з переваг народного контролю разом із кваліфікованим урядуванням та законотворенням, які не менш важливі, а з розвитком та ускладненням людського суспільства набувають дедалі більшого значення. Поєднати переваги обох цих чинників можна, лише відділивши функції контролю та критики від функцій реального урядування й законотворення, передавши перші представникам більшості, а другі — під суворим контролем з боку нації — нечисленній групі компетентних та досвідчених фахівців.

Обговоривши функції, що належать верховним представницьким зборам народу, слід було б, мабуть, дослідити повноваження нижчих представницьких інституцій, які мають опікуватися лише проблемами регіонів. І таке дослідження становить суттєву частину нашої праці, однак з низки причин ми вимушені його відкласти доти, доки не розглянемо, яким мусить бути склад головного представницього органу, що має контролювати ухвалення законів та керування справами народу. /203/

Попередня     Головна     Наступна