[Міл, Джон Стюарт. Про свободу: Есе / Пер. з англ. — К: Основи, 2001. — С. 298-313.]

Попередня     Головна     Наступна





Розділ XIV

ПРО ВИКОНАВЧІ ОРГАНИ ЗА ПРЕДСТАВНИЦЬКОГО ВРЯДУВАННЯ



У цьому трактаті було б недоречно обговорювати питання, на які саме підрозділи або гілки найзручніше ділити органи, що здійснюють виконавчі функції врядування. Різні форми врядування мають різні потреби, й тому виникнення значних помилок при класифікації обов’язків малоймовірне, якщо тільки у людей є бажання почати спочатку й вони не обмежують себе дотриманням низки випадковостей, що в таких давніх системах врядування, як наша, спричинили наявний поділ державних функцій. Можливо, досить згадати, що класифікація урядовців має відповідати класифікації предметів їхньої діяльності й не має існувати кількох незалежних один від одного відділів для керування різними частинами одного природного цілого, як донедавна було і в трохи ослабленому вигляді лишається й досі в нашій військовій адміністрації. Там, де йдеться про виконання єдиного завдання (як-от створення дієздатної армії), єдиною має бути й гілка влади, вповноважена його виконувати. Контроль над усією сукупністю засобів, призначених для досягнення однієї мети, й відповідальність за них мають бути в одних руках. Якщо вони поділені між незалежними органами влади, то засоби, якими кожен з них володіє, перетворюються на ціль і справжня мета не турбує нікого, окрім голови уряду, що може не мати конкретного досвіду в тій або тій сфері врядування. За таких умов не відбувається сполучення й взаємного пристосування засобів різного типу під проводом якоїсь керівної ідеї. Кожен департамент прагне задовольнити власні потреби, незважаючи на потреби інших, а тим часом мета їхньої роботи всякчас стає жертвою самого процесу роботи.

Слід запровадити загальне правило, щоб кожна виконавча функція — керівна або підпорядкована — ставала обов’язком конкретного індивіда. Все суспільство має чітко знати, хто що робить, а коли щось не робиться, то з чиєї провини. Якщо відповідальні нікому не відомі, то й ніякої відповідальності немає. І навіть коли вона є, то її поділ обов’язково тягне за собою її зменшення. Аби підтримувати її на вищому рівні, потрібно, щоб існувала одна /299/ особа, якій дістанеться вся слава за здійснене добре й уся ганьба за те, що зроблено погано. Адже є два типи поділу відповідальності: в одному випадку вона лише зменшується, а в іншому — зникає зовсім. Відповідальність зменшується, коли для виконання однієї дії потрібна згода більше ніж одного урядовця. Кожен з них усе-таки підлягає справжній відповідальності, коли щось зроблено не так; жоден з них не може сказати, що він цього не робив, і кожен причетний до справи так, як співучасник до злочину: якщо є порушення закону, то вони всі можуть зазнати законного покарання, і покарання для них має бути не менш суворим, ніж тоді, коли злочин коїть одна людина. Зовсім інша ситуація з громадською думкою — її осудом, а тим паче схваленням: вони завжди зменшуються при поділі відповідальності. Коли не було жодного конкретного порушення закону, коли не було корупції або зловживання, а лише помилка, необачність чи щось подібне до них, то кожна з причетних до цього осіб виправдана у власних очах і в очах суспільства тим фактом, що й інші особи теж причетні до цієї справи. Навряд чи існує щось (і це стосується навіть непорядності у грошових справах), в чому людина не почуватиметься майже виправданою, якщо люди, зобов’язані опиратися цьому й протестувати проти цього, не змогли виконати свій обов’язок, а тим паче, якщо вони дали на це свою офіційну згоду.

Однак у цьому випадку, хоча відповідальність і зменшено, вона все-таки залишається відповідальністю: кожен з причетних давав згоду й брав участь в даній дії згідно зі своєю функцією. Все набагато гірше, коли ця дія є лише дією більшості — якоїсь ради, що провадить обговорення за закритими дверима, коли ніхто не знає чи, за винятком деяких крайніх випадків, ніколи й не дізнається, чи той або той член даного органу голосував за чи проти цієї дії. Відповідальність у такому випадку — не більше, ніж слово. "Ради — це ширми", — влучно сказав Бентам. Те, що робить "Рада", не робить ніхто конкретно, й нікого не можна примусити за це відповідати. Навіть репутація Ради страждає лише в своїй колективній формі, й жоден окремий член відчуває це тільки тією мірою, якою він особисто схильний ототожнювати власну репутацію з репутацією Ради, і це ототожнення часто буває дуже сильним, коли йдеться про постійний орган, з яким індивід відчуває свою нерозривну єдність, але перипетії сучасної державної кар’єри здебільшого не дають часу на формування такого espirit de corps, станового духу, Що (коли він взагалі існує) спостерігається лише серед безвісних лав другорядних штатних урядовців. Отже, ради не є вдалим ін-/300/струментом для здійснення виконавчих функцій, і їх можна допустити до цієї справи лише в тому випадку, коли з додаткових причин наділяти владою діяти на свій розум одного міністра було б ще гірше.

З іншого боку, досвід дає нам іще один принцип: мудрість потребує багатьох радників. Людина рідко може добре впоратися навіть із власними справами (і тим паче з громадськими), якщо не має звички звертатися до знань інших, а обмежується власними знаннями чи звертається лише до якогось одного радника. Цей принцип не обов’язково несумісний з попереднім. Легко можна наділити реальною владою та повною відповідальністю одну особу, забезпечуючи її при необхідності радниками, кожен з яких відповідає лише за ту думку, яку він висловлює.

А загалом голова виконавчої влади за певної системи врядування — не більше, ніж політик. Він може бути хорошим політиком і гідною людиною, і коли це здебільшого не так — то уряд поганий. Але немає необхідності, щоб загальні здібності й знання такого діяча про загальні інтереси країни обов’язково супроводилися (хіба що абсолютно випадково) адекватним чи, інакше кажучи, професійним знанням тієї сфери врядування, якою його призначено керувати. Отже, його треба забезпечувати професійними радниками. Де вистачить простого досвіду та навичок, — де якості, яких слід вимагати від професійного радника, можуть сполучатися в одному добре підібраному індивіді (як, наприклад, у випадку юрисконсульта), — там потребам цієї справи цілком відповідатиме одна особа, що розв’язує загальні завдання, та штат клерків для збору інформації. Але найчастіше не досить, коли міністр консультується з якоюсь однією компетентною людиною і, не знаючи сам предмета, сміливо діяв за порадою такої особи. Часто необхідно, щоб він (не лише час від часу, а постійно) ознайомлювався з різними думками й виробляв власні судження в процесі дискусій між багатьма постійними радниками. Наприклад, це особливо необхідно при командуванні армією й флотом. Отже, військових та людських міністрів і, можливо, деяких інших, слід забезпечувати радами, що (принаймні в цих двох сферах) мають складатися з талановитих і досвідчених професіоналів. Як засіб залучення до цього найкращих людей, при будь-яких змінах в адміністрації їхні посади мають бути постійними, тобто я маю на увазі, що вони не повинні (як-от члени ради Адміралтейства) йти у відставку разом з міністром, що призначив їх. Але я цілком підтримую правило, що ті, хто не дослужився до високих посад, а їх /301/ просто призначено, мають виконувати свої функції лише протягом певного терміну, якщо їх не буде призначено знову (саме так відбувається нині формування штабу британської армії). Таке правило зменшує ймовірність зловживань на посадах, що не надаються на все життя. Водночас воно дає змогу, нікого не ображаючи, позбуватися тих людей, що найменше заслуговують на своє місце, і призначати на ці посади висококваліфікованих осіб з меншим стажем, що могли б ніколи й не отримати цього місця, якби їм доводилося чекати вакансії, доки хтось помре чи добровільно піде у відставку.

Такі ради мають бути лише консультативними в тому сенсі, що остаточна постанова має неподільно належати самому міністрові. Але ніхто не повинен ставитися до них (і самі вони теж) як до пустого місця або вважати, що міністр за своїм бажанням може звести їх на нінащо. Цих приставлених до могутньої (і, можливо, свавільної) людини радників слід поставити в такі умови, щоб вони не мали змоги, не дискредитуючи себе, утриматися від вислову думки, а міністр має бути зобов’язаний слухати й брати до уваги їхні міркування, незалежно від того, керуватиметься він ними чи ні. Стосунки, що мають існувати між керівником і змальованим тут дорадчим органом, значною мірою збігаються з визначеними законом стосунками між генерал-губернатором Індії та його радою й губернаторами індійських територій та їхніми радами. Ці ради звичайно складаються з осіб, що мають з індійських справ професійні знання, яких, як правило, не вистачає генерал-губернаторові та губернаторам, — та від них цих знань і не бажано вимагати. Як правило, від кожного члена ради чекають, що він висловить свою думку, яка, звичайно, часто становить не більше, ніж пристосуванство. Але все-таки існує певне розмаїття поглядів, і кожний з радників може документально зафіксувати аргументи на користь своєї думки, й ця можливість незмінно реалізується. Те саме робить і генерал-губернатор або губернатор. У звичайних випадках постанова буває узгоджена з настроями більшості; отже, ця рада відіграє в урядуванні відчутну роль. Але якщо генерал-губернатор або губернатор вважає за доцільне, він може відкинути їхню думку, навіть якщо вона одностайна, документально зафіксувавши аргументи на користь такої дії. Результатом є те, що шеф сам індивідуально та реально відповідає за кожну дію уряду. Члени ради відповідають лише як радники, але з документів, які можна представити і які завжди бувають представлені на вимогу парламенту або суспільства, завжди можна дізнатися, хто /302/ з радників що порадив і які аргументи висував на користь своєї поради. Причому, з огляду на їхнє почесне становище й очевидну участь в усіх процесах урядування, вони мають не менш переконливі мотиви перейматися державними справами й формувати та виражати добре зважені думки з кожного питання, ніж мали б тоді, якби вся відповідальність лежала на них.

Такий спосіб провадження адміністративних справ найвищого рівня є одним з найуспішніших випадків узгодження засобів із метою продемонстрованих нам досі не дуже багатою на вияви майстерності та винахідливості політичною історією. Це один із здобутків, що ними збагатив політику досвід керування Ост-Індською кампанією. Подібно до більшості інших засобів, які дали змогу зберегти Індію для нашої країни й виробили багато прикладів доброго врядування (що з огляду на індійські обставини і тамтешніх людей здається дуже дивним), ця система, ймовірно, буде знищена остаточно, і такої долі традиційно зазнавали майже всі індійські уряди, полишені на ласку державного невігластва та зухвалого марнославства політиків. Уже знявся галас на підтримку скасування рад як зайвого та дорогого баласту, що причепився до коліс урядової машинерії. А тим часом уже досить давно лунають гучні вимоги — які щодня здобувають дедалі більшу підтримку в найвищих колах суспільства — скасувати професійну цивільну службу, що якраз і виховує тих людей, з яких складаються ради і існування яких є єдиною гарантією будь-якої цінності цих органів. Найважливішим принципом доброго врядування за умов народного державного устрою є принцип, згідно з яким жодного виконавчого урядовця не слід обирати в процесі загальних виборів — ні голосами самих людей, ні голосами їхніх представників. Уся справа державного врядування вимагає спеціальних навичок. Необхідна для її виконання кваліфікація має певні особливості й професійні характеристики, про які не можуть адекватно судити особи, що самі не мають бодай трохи цієї кваліфікації або якогось практичного досвіду в даній сфері. Справа пошуку осіб, найпридатніших для державної служби (ця справа полягає не просто у виборі найкращих з тих, хто пропонує свої послуги, а в тому, щоб відшукати абсолютно найкращих і звернути увагу на всіх, хто підходить для даної служби, щоб у разі потреби їх можна було знайти), дуже важка й вимагає тонкої й дуже сумлінної проникливості. Оскільки немає іншого державного обов’язку, який виконували б загалом так погано, то не існує й іншої сфери, де було б так важливо запровадити якомога більшу особисту відповідальність. /303/ Для цього слід спеціально доручити її високопоставленим урядовцям кількох державних департаментів. Усі молодші державні службовці, яких не призначають за результатами якогось відкритого конкурсу, мають бути призначені під особисту відповідальність міністра, що потім керуватиме ними. Отже, всіх міністрів, окрім прем’єра, призначатиме прем’єр, а самого прем’єра (хоча на практиці його визначає парламент) за монархічного врядування має призначати корона. Урядовець, що призначає нижчих службовців, має бути єдиною особою, вповноваженою знімати з посади будь-кого з них, кого треба зняти, але знімати їх можна тільки за особисті службові порушення. Адже такий орган складається з осіб, які повністю опікуються всіма державними справами, яким знайомі усі тонкощі цих справ і які мають кваліфікацію, що набагато більше важить для суспільства, ніж кваліфікація самого міністра, тож годі сподіватися від них, що вони віддаватимуть сили своїй роботі й набуттю необхідних навичок і знань, від яких часто повністю залежить міністр, коли їх можна буде будь-якої миті звільнити без жодної провини — лише задля особистої втіхи міністра чи задля сприяння його політичним інтересам через призначення інших людей.

Але, якщо ми маємо принцип, який засуджує призначення урядовців виконавчої гілки влади через народні вибори, то чи має голова виконавчого органу за республіканського врядування бути винятком? Чи добрий той закон, що — в американській конституції — передбачає, що президента раз на кожні чотири роки обирає весь народ? Це питання не просте. Немає заперечень: у такій країні, як Америка, де немає підстав боятися державного перевороту, існує певний практичний сенс у тому, щоб наділити голову виконавчої влади конституційною незалежністю від законодавчого органу, перетворивши дві найміцніші гілки уряду — однаково народні як за своїм походженням, так і за відповідальністю — на ефективний чинник взаємного контролю. Ця схема повністю відповідає практиці наполегливого запобігання значному зосередженню влади в одних руках — практиці, яка є однією з визначних характеристик американської федеральної конституції. Але в такому випадку за ці переваги доводиться платити ціну, набагато вищу за будь-яку розумну їхню оцінку. Здається, набагато краще, щоб головну посадову особу республіки відкрито призначав представницький орган, — так само, як за конституційних монархій нині призначають прем’єр-міністра. Коли людину призначають саме таким чином, то існує насамперед упевненість, що це видатна лю-/304/дина. В такому випадку партія, що має більшість в парламенті, як правило, призначатиме на цю посаду власного лідера, який завжди виявиться однією з найвидатніших, а часто й найвидатнішою особою в політичному житті. А от президентом Сполучених Штатів — відтоді, коли зі сцени зник останній із засновників республіки, — майже завжди стає або мало кому відома постать, або людина, що здобула собі репутацію в будь-якій сфері суспільного життя, тільки не в політиці. І це, як я вже відзначав раніше, не випадково, це природний результат наявної ситуації. Видатний представник певної партії ніколи не виявляється найкращим кандидатом на виборах у масштабах цілої країни. Всі видатні люди мають особистих ворогів, вчиняли певні дії чи принаймні висловлювали певні думки, що завдали шкоди якимсь місцевим інтересам чи певним значним шарам суспільства, і це негативно впливає на кількість голосів на їхню користь. Зате максимальна кількість потенційних виборців охоче віддає голоси за людину без минулого, про яку нічого не відомо, крім того, що вона визнає кредо цієї партії. Інше важливе міркування грунтується на тій шкоді, що її завдає неперервна виборча кампанія. Коли найвищу державну посаду обирають у результаті загальних виборів раз на кілька років, то те, що можна назвати передвиборчою агітацією, триває протягом всього проміжного періоду. Президент, міністри, керівники партій та їхні прибічники — всі стають агітаторами, все суспільство уважно стежить за діями окремих політичних діячів, і при вирішенні кожного державного питання його суті приділяється менше уваги, ніж його сподіваному впливу на майбутні президентські вибори. Якби якась система була розрахована саме на те, щоб зробити партійність провідним принципом в усіх державних справах і створити стимул не тільки для того, щоб кожне питання перетворювалося на суто партійне, а й для того, щоб порушувати питання тільки на те, аби вони ставали основою для створення партій, то важко було б винайти засіб, придатніший для цієї мети.

Я не стверджуватиму, що завжди і всюди було б бажано, щоб голова виконавчої влади залежав від голосів представницьких зборів такою мірою, якою від них залежить прем’єр-міністр в Англії, і не казатиму, що таке становище не позбавлене певних незручних моментів. Якби виникло бажання їх уникнути, то можна було б, щоб він, хоча його й призначатиме парламент, перебував би на своїй посаді протягом визначеного періоду, який не залежав би від волі парламенту. Це була б американська система мінус на-/305/родні вибори й породжені ними лиха. Існує й інший спосіб надати голові адміністрації такої незалежності від законодавчої гілки, яка взагалі сумісна з основними засадами вільного врядування. Він би ніколи не був надмірно обтяжений залежністю від волі парламенту, якби, подібно до англійського прем’єр-міністра, мар владу розпускати парламент і звертатися до народу, тобто якби несприятливе голосування, замість усунути його з посади, лише змусило б його вибирати між власною відставкою та розпуском парламенту. На мою думку, бажано, щоб право розпускати парламент належало до кола його повноважень навіть за системи, коли перебування на посаді повністю забезпечене йому на весь визначений період. Не слід припускати жодної можливості тих політичних безвиходів, які стають результатом суперечок між президентом та представницькими зборами, коли ніхто з них протягом періоду, який може сягати кількох років, не має жодної законної можливості позбутися свого опонента. Щоб пройти через такий період без спроби державного перевороту з того чи іншого боку, людям потрібне таке сполучення любові до свободи та звички до особистої витримки, яке досі могли виявити дуже небагато народів. І навіть якщо таких крайнощів вдається уникнути, то сподіватися, ніби ці дві гілки влади не паралізуватимуть дії одна одної, означає припускати, що політичне життя країни завжди буде пронизане духом взаємної толерантності й готовності до компромісу, і його не бентежитимуть пристрасті й лихоманка найгострішої партійної боротьби. Такий дух існувати може, але навіть там, де він існує, нерозумно надмірно його випробовувати.

Є й інші причини бажати, аби якась влада в державі (а це може бути лише виконавча влада) мала свободу будь-якої миті, що видасться їй слушною, скликати новий парламент. Коли існують реальні сумніви, яка з двох партій, що змагаються між собою, має сильніший табір прибічників, важливо, щоб існували конституційні засоби, які б дозволяли без зволікань розв’язати це питання й покласти йому край. Жодне інше політичне питання не має шансу привернути до себе належну увагу, поки це буде нерозв’язаним. З погляду завдань законодавчого та адміністративного вдосконалення цей період невизначеності можна порівняти з безкоролів’ям. Тоді жодній партії не вистачає віри у власні сили, щоб вдатися до заходів, які можуть викликати опозицію в будь-якій сфері, що має прямий або непрямий вплив на результати цієї незакінченої боротьби. /306/

Я не взяв до уваги випадку, коли значна влада сконцентрована в руках головної посадової особи, а недостатня прихильність основної маси людей до вільних інституцій дає тій особі шанс на успіх у спробі змінити державний устрій та узурпувати верховну владу. Там, де існує такий ризик, неприпущенне існування жодної чільної посадової особи, яку парламент не міг би однією постановою перетворити на приватну. За ситуації, коли можна заохочувати до цього найзухвалішого та найнепристойнішого зловживання довіри, навіть така повнота конституційної залежності є доволі слабким захистом.

Якщо вже обговорювати вплив народних голосів на призначення урядових функціонерів, то найбільші заперечення викликає доцільність такого впливу на вибір судових службовців. З одного боку, громадська думка найменш спроможна оцінити спеціальні якості та професійну кваліфікацію судовиків, а з іншого — саме для них найважливіші абсолютна неупередженість і свобода від зв’язків з політиками й політичними угрупованнями. Певні мислителі — взяти хоча б містера Бентама — дотримуються думки, що, хоч і не слід призначати суддів через народні вибори, але треба надавати жителям округу можливість, після перевірки практичної діяльності суддів, усувати їх з посади. Не можна заперечувати, що довічне перебування на посаді будь-якого державного службовця, якому довірено опікуватися важливими суспільними інтересами, сама по собі є злом. Зовсім не хотілося б, щоб поганого чи некомпетентного судді можна було позбутися лиш у разі таких порушень з його боку, які давали б підставу притягти його до кримінальної відповідальності. Не хотілося б, щоб урядовець, від якого так багато залежить, почувався вільним від будь-якої відповідальності, крім відповідальності перед громадською думкою і власним сумлінням. Однак коли припустити, що для забезпечення чесного призначення на посаду судді були вжиті всі можливі засоби, то виникає запитання: чи не породжуватиме брак відповідальності (крім відповідальності перед громадським і власним сумлінням) загалом слабших тенденцій до викривлення його поведінки, ніж відповідальність перед урядом чи виборцями? Досвід давно вирішив це питання не на користь відповідальності перед виконавчими органами влади. До сумних результатів призвели й намагання збільшити цю відповідальність через вплив голосів виборців. Серед чеснот, на які звертають увагу виборці, немає якостей, найнеобхідніших суддям: врівноваженості й неупередженості. На щастя, для того, щоб виборче право повноцін-/307/но сприяло забезпеченню свободи, виборцям і не потрібно зважати на ці якості. Навіть така риса, як чуття справедливості (хоча вона й необхідна всім людям, а отже, й виборцям), не є вирішальним фактором на будь-яких народних виборах. Справедливість і неупередженість мають таке саме невелике значення при виборі члена парламенту, як звичайно і в будь-яких людських оборудках. Виборцям не треба присуджувати одному з кандидатів щось таке, на що саме він має право, і їм не треба судити про загальні чесноти суперників, — вони мають лише визначити, кому з них особисто вони більше довіряють чи хто найкраще представляє їхні політичні переконання. Суддя зобов’язаний ставитися до свого політичного однодумця чи до особистого знайомого так само, як він ставиться до інших людей. А якби так само чинив виборець, це було б безглуздям і нехтуванням з його боку своїх обов’язків. Не можна говорити й про позитивний вплив, що його справляє на суддів, як і на решту урядовців, відповідальність перед судом громадської думки. Бо навіть у цьому аспекті здійснити, не заважаючи справі судочинства, корисний контроль за роботою судді (за винятком деяких політичних справ), може аж ніяк не думка всієї спільноти, а думка лише тієї частини публіки, яка здатна належним чином оцінити його дії й кваліфікацію, тобто думка адвокатури того суду, де він працює. Не слід розуміти мене так, ніби я стверджую, що участь широкого загалу в судочинстві не має ніякого сенсу. Має, і величезний. Але в якій формі? Через реальне виконання частини судових обов’язків у якості присяжних. Це один з небагатьох випадків у політиці, коли краще, щоб люди діяли прямо й особисто, ніж через представників, оскільки це чи не єдиний випадок, коли краще змиритися з помилками, які може скоїти представник судової влади, ніж із наслідками того, що йому доведеться відповідати перед кимсь за свої дії. Якби суддю можна було усунути з посади народним голосуванням, то кожен, хто хотів би посісти його місце, здобував би собі необхідний для цього капітал з усіх судових постанов цього судді; усі постанови, які, на його думку, відповідають його намірам, він вживав би для викривлених звернень до абсолютно некомпетентної громадської думки (адже люди не слухали справу або слухали її без уваги й неупередженості, необхідних на судовому слуханні); там, де є народні пристрасті й упередження, він би грав на них, а там, де їх немає — намагався б їх створити. Якщо справи досить цікаві, він би неодмінно досягав успіху, якби на сцену не виходили друзі судді чи він сам і не подавали не менш переконливі аргументи зі сво-/308/го боку. Це скінчилося б тим, що судді не могли б позбутися відчуття, що, оголошуючи вирок зі справи, яка може викликати загальний інтерес громадськості, вони ризикують втратити своє місце і їм буде не так важливо вирішити, який вирок справедливий, як виробити постанову, що отримає оплески публіки і даватиме якнайменше приводів підступно представити його народові у викривленому вигляді. Запроваджена новими переглянутими конституціями деяких штатів практика періодичних народних перевиборів судовиків стане, як мені здається, однією з найнебезпечніших помилок в історії демократії. І якби не практицизм і здоровий глузд, що ніколи повністю не полишали народ Сполучених Штатів (який, кажуть, уже продемонстрував певну реакцію, що, напевне, найближчим часом допоможе усунути цю помилку), то були б усі підстави вважати цю практику першим великим кроком на шляху виродження сучасного демократичного врядування 1.

Коли йдеться про той численний і важливий корпус людей, які становлять постійні сили державної служби, про тих, хто не змінюється разом зі змінами політики, хто залишається й підтримує кожного міністра своїм досвідом і традиціями, забезпечує його своїми знаннями про врядування й здійснює під його загальним контролем всі формальні заходи, — одне слово, про тих, хто становить клас професійних державних службовців, що (як і вся молодь), починаючи свою професійну діяльність, сподіваються поступово досягнути в ній найвищих щаблів, то, очевидно, неприпущенно, щоб цих людей можна було звільнити й позбавити всіх досягнених попередньою службою благ, якщо тільки це не виправдано безсумнівними, доведеними і серйозними службовими провинами. Звичайно, це мають бути не тільки такі порушення, що приводять до відповідальності перед законом, — сюди має входити і свідоме нехтування службового обов’язку, і дії, які дають підстави підозрювати особу в службовій невідповідності.



1 Однак я дізнався, що в тих штатах, де запроваджено виборність суддів, цей вибір насправді здійснює не народ, а партійні лідери. Жоден виборець не голосує ні за кого, окрім партійного кандидата. В результаті вибір звичайно припадає на ту саму особу, яку призначив би й президент чи губернатор штату. Таким чином, одна погана практика корегує й обмежує іншу. Ця манера голосувати масами, під партійними прапорами, завдає дуже багато шкоди в усіх випадках, коли виборче право справедливо належить народові, зате й пом’якшує ще більшу шкоду при виборах посадової особи, яку народ не повинен обирати: адже її мають обирати для народу.



Отже, доки не доведено конкретної особистої провини, їх можна позбутися, /309/ тільки відправивши на пенсію, і тому дуже важливо правильно робити призначення вже з самого початку. Тож слід розібратися, який спосіб призначення дозволить здійснювати це найкращим чином.

Коли людину призначають уперше, то слід стерегтися не так браку спеціальних навичок та знань у тих, хто цей вибір здійснює, як їхньої упередженості і прагнення утвердити власні політичні інтереси. Як правило, люди отримують такі призначення при досягненні повноліття — не на підставі професійного досвіду, а для його здобуття. І єдина ознака, за якою можна відібрати найкращих кандидатів, — це загальний рівень гуманітарної освіти. А цей рівень визначити легко, якщо тільки докласти певних зусиль й забезпечити неупередженість тих, хто це з’ясовуватиме. Нерозумно було б сподіватися, що хоч одній з цих умов відповідатиме міністр, що мусить повністю покладатися на рекомендації інших людей. І хоч би яким неупередженим він був особисто, немає гарантій, що він буде глухий до прохань із боку осіб, які певним чином впливають на його призначення чи політично корисні для урядової структури, до якої він належить. Результатом таких міркувань стала практика проведення для всіх вперше висунутих кандидатів публічних іспитів, що їх приймають не залучені до політичної діяльності екзаменатори, які за рівнем і досвідом відповідають екзаменаторам на університетські ступені. Мабуть, жодна політична система не розробить кращого механізму. За умов нашого парламентського врядування лише цей механізм надає шанси не те що чесного призначення, а бодай утримання від призначень, які є явним і ганебним зловживанням.

Абсолютно необхідно, щоб ці іспити були конкурсними й призначення надавалися тим, хто складе їх найкраще. Просте складання іспитів зрештою тільки відкине повних бовдурів. Перед екзаменатором часто стоїть проблема, чи йому зруйнувати перспективи індивіда, чи знехтувати свій обов’язок, який у даному випадку рідко здається надто важливим; до того ж він впевнений, що йому гірко дорікатимуть, якщо він зробить перше, і що загалом нікого не цікавить і не обходить, чи він зробив друге. Тож за таких умов, якщо тільки екзаменатор не виявиться незвичайною людиною, він схилиться до зичливості. Таке приємне послаблення в одному випадку породжує прагнення дивитися крізь пальці і в інших випадках, і щоразу, коли екзаменатор потурає собі, йому стає дедалі важче опиратися цій своїй тенденції. Кожен з випадків такого самопотурання стає прецедентом для іншого, аж доки /310/ рівень кваліфікаційних вимог викликатиме майже зневагу. А взагалі вимоги іспитів для отримання ступенів у наших двох найвизначніших університетах стали настільки слабкими, наскільки складними й серйозними залишилися іспити для отримання відзнаки. Де немає жодного стимулу піднятися над певним мінімумом, цей мінімум перетворюється на максимум — не прагнути більшого стає загальною нормою, і, як і в будь-якій іншій сфері, існують люди, що однаково не досягають того, чого прагнуть; хоч якою низькою буде норма, завжди знайдеться кілька чоловік, що не можуть дотягнутись і до неї. Коли ж, навпаки, призначення дають лише тим з великого числа кандидатів, які найбільше відзначилися, і учасників конкурсних змагань розподіляють по заслугах, тоді не лише кожен має стимул досягнути найбільшого, а й зростає престиж гуманітарної освіти в усій країні. Тоді кожен шкільний вчитель вбачатиме в здібних учнях, що добиватимуться на цих іспитах високих показників, свідчення своїх особистих досягнень. Навряд чи держава може зробити щось більше, аби підняти якість освітніх закладів в усій країні на вищий рівень. Хоча в нашій країні принцип конкурсних іспитів для державних працівників запроваджено зовсім недавно і його втілюють ще досить недосконало, але в індійській адміністрації (чи не єдиний випадок, коли цей принцип працює повноцінно) вже вдалося досягнути значного успіху в сфері освіти представників середнього класу. І це попри те, що цей принцип зіткнувся зі значними труднощами, спричиненими ганебно низьким станом освіти на цих територіях, що до нього привернули увагу ті самі іспити. Освітній рівень молодиків, що мають рекомендацію міністра, яка дає їм змогу висувати свої кандидатури на державні посади, виявився таким мізерним, що конкуренція поміж цими кандидатами спонукає їх чи не до менших навчальних успіхів, ніж ті, що потрібні для звичайного складання іспитів. Річ у тому, що нікому і в голову не прийде опустити вимоги на іспитах до рівня, якого нині молодому кандидатові вистачає для перемоги над суперниками. Отож можна почути, що в останні роки рівень знань на цих іспитах загалом іде на спад, претенденти докладають дедалі менших зусиль, бо в результаті попередніх іспитів з’ясувалося, що дехто докладав набагато більше зусиль, ніж потрібно для досягнення мети. Почасти через це зменшення зусиль, почасти через те, що свідоме невігластво скорочує число реальних суперників до невеличкої жменьки (навіть на іспитах, що не потребують попереднього висування кандидата на конкретну посаду), виходить, що серед переможців завжди буває /311/ зовсім мало глибоко освічених індивідів, а решту списку складають особи з доволі помірними знаннями. І зі слів представників екзаменаційних комісій відомо, що майже всі, хто не склав іспити, провалилися не через брак якихось високих знань, а через огріхи в правописі й арифметиці.

Мушу з прикрістю зазначити, що голоси протесту, які й досі здіймають проти цих іспитів деякі органи громадської думки, часто зовсім не свідчать як про сумління, так і про здоровий глузд тих, з чиїх вуст вони лунають. Між іншим ці люди не кажуть, брак яких саме знань призводить насправді до провалу на цих іспитах. Вони цитують найнезрозуміліші запитання 1, які коли-небудь там ставили, й наголошують на них так, ніби відповідь на всі без винятку запитання — неодмінна умова успіху. Але ж уже скільки разів сказано, що такі запитання ставили не для того, щоб на них відповів кожен, а для того, щоб той, хто здатний на них відповісти, міг виявити цю частину своїх знань і мати з них користь. Ці запитання — не підстава, щоб легше відмовляти людям, а їхня додаткова можливість домогтися успіху. Далі нас запитують, чи розраховуємо ми, що знання, які має виявити те чи те запитання, будуть якоюсь мірою корисні кандидатові після того, як він досягне своєї мети. Думки людей про те, які саме знання корисні, дуже відрізняються. Існують такі особи, — і серед них наш попередній міністр закордонних справ, — які вважають, що для дипломатичного аташе або для урядового клерка немає жодної потреби в знанні англійського правопису. А в одному наші супротивники, здається, одностайні: для виконання цих і подібних до них функцій немає жодної користі від загального розумового розвитку. Однак, якщо він усе-таки корисний (а я беру на себе сміливість вважати саме так) чи якщо корисна взагалі будь-яка освіченість, то її наявність слід перевіряти допомогою таких тестів, які найімовірніше виявлять, має її кандидат чи ні. Для того, щоб впевнитися, чи хорошу освіту він отримав, слід запитати у нього те, що безперечно повинна знати добре освічена людина, навіть якщо це прямо не стосується роботи, яку їй збираються доручити. Отже, деякі люди заперечують необхідність ставити кандидатам запитання з математики й класичних мов у країні, де єдина річ, якої послідовно навчають, — це класичні мови й математика.



1 Однак не завжди найнезрозуміліші. Останній супротивник конкурсних іспитів у палаті громад виявився таким наївним, що висунув майже елементарні запитання з алгебри, історії й географії в якості доказів, якого надмірного рівня високих наукових досягнень вимагають від людей люті члени екзаменаційної комісії.



То, можливо, вони нам скажуть, з /312/ яких предметів їх слід тоді опитувати? Однак, здається, виникають однакові заперечення проти того, щоб опитувати їх з цих предметів і проти того, щоб опитувати їх з будь-яких предметів, окрім цих. Якщо члени комісій — у своєму прагненні відкрити двері для тих, хто не пройшов через рутину середньої школи чи хто замість тих мізерних знань, що даються там, отримав грунтовніші знання в іншій сфері — дають претендентам змогу отримати оцінки коштом обізнаності з якимсь іншим практично корисним предметом, то їм і за це дорікають. Супротивників іспитів не задовольнить ніщо, окрім вільного доступу для повного невігластва. З тріумфом у голосі нам кажуть, що ні Клайв, ні Велінгтон не склали б іспитів, передбачених для кадета інженерних військ. Ніби з того, що Клайв і Велінгтон не робили певних речей, яких від них не вимагали, випливає, що вони не могли б зробити їх, якби їх вимагали. А якщо це кажуть нам лише для того, щоб проінформувати нас, що великий генерал може обійтися і без цих речей, то він може обійтися і без багатьох інших дуже корисних для хорошого генерала речей. Олександр Великий ніколи не чув про правила Вобана, і так само і Юлій Цезар не міг знати французької мови. Далі нас інформують, що книжковий черв’як (термін, який, здається, застосовують до будь-кого, хто має бодай мізерні книжні знання) не може добитися жодних успіхів у фізичних вправах чи мати манери джентльмена. Зауваження такого типу дуже часто можна почути від бовдурів з високим соціальним становищем. Але хоч би що собі думали бовдури, вони не мають монополії ні на джентльменські манери, ні на фізичний розвиток. І там, де в них є потреба, нехай їх перевіряють і спеціально розвивають, але не на противагу розумовій діяльності, а на додаток до неї. Між іншим у мене є вірогідна інформація з військової академії у Вулвичі, що в цьому аспекті набрані за конкурсом кадети настільки ж перевершують кадетів, прийнятих за старою системою призначення, наскільки й в усіх інших. Вони навіть стройові вправи опановують швидше. Насправді, цього і слід було сподіватися, адже розумна людина всього навчається швидше, ніж дурна. Отже, нові кадети за загальними показниками так вигідно відрізняються від своїх попередників, що адміністрація цього закладу не дочекається того дня, коли звідти зникнуть останні рештки старої розчини. Якщо це справді так, — а так воно чи ні, дуже легко перевірити, — то можна сподіватися, що скоро ми востаннє почуємо, ніби невігластво більше, ніж освіченість, пасує військовим, а тим паче представникам інших професій; ніби будь-яка до-/313/бра людська риса, хоч як мало пов’язана з освітою, набагато краще розвивається без освіти, ніж із нею.

Хоча перше призначення на державну службу має відбуватися за результатами конкурсних іспитів, у більшості випадків здається неможливим, щоб подальше просування відбувалося таким самим чином. Мабуть, доцільно, щоб це відбувалося так само, як звичайно відбувається нині, — за змішаною системою, на підставі старшинства та добору. Ті особи, чиї обов’язки мають рутинний характер, просуватимуться по службі за старшинством до найвищої точки, до якої вони можуть піднятися, виконуючи свої обов’язки. А тих, кому довірено функції, що вимагають особливої довіри й спеціальних здібностей, треба добирати зі штату за наказом голови того чи того відомства. Якщо від самого початку призначення робитимуть на основі відкритого конкурсу, то цей голова загалом чесно добиратиме кандидатури. Адже за такої системи його відомство складатиметься з чужих для нього осіб, — їх єднатимуть лише офіційні стосунки. Якщо серед них опиниться хтось, хто становитиме інтерес для нього чи для його політичних товаришів і прихильників, то це буде не більше ніж випадковий збіг обставин. І це можливо лише в тому випадку, коли в цього протеже, крім вигідних зв’язків, є ще й якісь реальні особисті якості, не гірші, ніж у решти (принаймні наскільки це вдалося виявити в процесі іспитів). Отже, за винятком випадків, коли в керівника якийсь дуже сильний мотив для зловживання власного права здійснювати призначення, він завжди намагатиметься призначати тих, хто найкраще відповідає посаді. Адже такі робітники найефективніше працюватимуть на свого шефа, берегтимуть його від багатьох проблем і найкраще допомагатимуть йому створити собі добру репутацію в керуванні державними справами, яка обов’язково й заслужено закріплюється саме за міністром, хоч якою мірою ті якості, що на них ця репутація тримається, безпосередньо належать його підлеглим.
















Попередня     Головна     Наступна


Етимологія та історія української мови:

Датчанин:   В основі української назви датчани лежить долучення староукраїнської книжності до європейського контексту, до грецькомовної і латинськомовної науки. Саме із західних джерел прийшла -т- основи. І коли наші сучасники вживають назв датський, датчанин, то, навіть не здогадуючись, ступають по слідах, прокладених півтисячоліття тому предками, які перебували у великій європейській культурній спільноті. . . . )




Якщо помітили помилку набору на цiй сторiнцi, видiлiть ціле слово мишкою та натисніть Ctrl+Enter.

Iзборник. Історія України IX-XVIII ст.