[Міл, Джон Стюарт. Про свободу: Есе / Пер. з англ. — К: Основи, 2001. — С. 334-343.]

Попередня     Головна     Наступна





Розділ XVII

ПРО ПРЕДСТАВНИЦЬКИЙ УРЯД ФЕДЕРАЦІЇ



Людські спільноти, не пристосовані жити під спільним внутрішнім урядуванням і не схильні до цього, часто можуть із користю для себе утворювати федеральні об’єднання для стосунків з іноземцями. Це допомагає їм як запобігати війнам між собою, так і захищатися від агресії сусідніх могутніх держав.

Утворення федерацій можна вважати доцільним, якщо виконується ряд умов. По-перше, між народами окремих територій має існувати чуття взаємної симпатії. Федерація зобов’язує їх триматися однієї сторони в будь-якій бійці, і якщо їхнє ставлення один до одного чи різниця в ставленні до сусідів схиляє їх битися радше по різні боки лінії фронту, то федеральні зв’язки навряд чи триватимуть довго і не дуже зобов’язуватимуть сторони. Взаємні симпатії, що сприяють утворенню федерацій, можуть грунтуватися на спільності походження, мови, релігії, а над усе — політичних інституцій, оскільки вони найбільше сприяють усвідомленню єдності політичних інтересів. Коли кілька вільних держав, сили кожної з яких недостатні для самозахисту, з усіх боків оточені військовими чи феодальними монархами, що ненавидять та зневажають свободу, — навіть свободу своїх сусідів, то ті вільні держави не мають жодного шансу зберегти свободу та її переваги, якщо не утворять федерального союзу. В Швейцарії породженого цією причиною спільного інтересу протягом кількох сторіч вистачало, щоб ефективно підтримувати федеральні зв’язки, попри не лише різницю в релігійних поглядах за часів, коли релігія була однією з головних причин непримиренної політичної ворожнечі в усій Європі, а й попри значні вади в структурі самої федерації. В Америці найповнішою мірою існували всі умови для збереження союзу, але була єдина перешкода: різні інституційні підходи до єдиного, але найважливішого питання — питання рабства. І ця єдина розбіжність призвела дві частини союзу до такого відчуження й втрати симпатій між частинами країни, що уникнути розриву зв’язків, які мали для них обох величезне значення, вдалося лише за допомогою жорстокої громадянської війни.

Друга умова стабільності федерального уряду полягає в тому, що окремі держави не повинні бути достатньо могутніми, аби по-/335/кладатися на власні сили при захисті від іноземної навали. Якщо вони такі сильні, то будуть схилятися до думки, що від союзу з іншими вони здобувають менше, ніж втрачають, жертвуючи своєю свободою дій. І тому кожного разу, коли політика конфедерації в питаннях, що стосуються її компетенції, відрізнятиметься від політики, яку проводив би кожний з її членів окремо, то через брак достатньо сильного прагнення зберегти союз існуватиме небезпека, що місцеві відхилення від цієї політики зайдуть так далеко, що зруйнують союз.

Третя умова, не менш важлива, ніж дві попередні, полягає в тому, що між кількома поєднуваними державами не повинно існувати значної нерівності в силах. Вони справді не можуть мати однакові ресурси: члени будь-якої федерації матимуть різні сили, чиєсь населення буде більшим, багатшим чи цивілізованішим за населення інших частин. Існує велика різниця в заможності й кількості населення між Нью-Йорком й Род-Айлендом, між Берном і Цугом чи Гларусом. Суть у тому, аби жодна держава не була настільки могутнішою за решту, щоб мірятися з силою кількома іншими, взятими разом. Якщо у складі федерації є одна і тільки одна така держава, вона наполягатиме на власному лідерстві при ухваленні спільних постанов; якщо ж таких держав буде дві, то опиратися їхній спільній постанові буде просто неможливо, а коли вони матимуть розбіжності, то справа вирішуватиметься тільки в процесі змагання цих суперників за прибічників. Вже сама ця причина здатна перетворити Німецький союз майже на ніщо, незалежно від його нікчемного внутрішнього устрою. Цей устрій не відповідає жодній справжній меті конфедерації. Він не забезпечив Німеччину спільною системою митних зборів і навіть єдиною монетною системою, а лише надав Австрії та Пруссії законне право кидати свої війська на допомогу місцевим суверенам, щоб схиляти їхніх підлеглих до покори деспотизмові. Натомість, якщо йдеться про зовнішні справи, увесь союз перебував би в повній залежності від Пруссії, якби не було Австрії, а якби не було Пруссії — від Австрії, і кожен окремий князь має небагато вибору, крім пристати до когось із них чи в союзі з іноземними урядами плести інтриги проти обох.

Існує два різні способи утворення федеральних союзів. Або федеральні органи влади представлятимуть тільки уряди, і їхні акти також будуть обов’язковими лише для урядів, або вони видаватимуть закони й накази, обов’язкові й для окремих громадян. Першу схему покладено в основу Німецької так званої конфедерації, й до 1847 року вона становила основу й швейцарської конституції. Безпосередньо після війни за незалежність її протягом кількох /336/ років випробували і в Америці. Інший принцип покладено в основу чинної конституції Сполучених Штатів і дванадцять років тому ухвалено у Швейцарській Конфедерації. Федеральний Конгрес Американського Союзу відіграє значну роль в урядуванні кожного окремого штату. В межах своєї компетенції він видає закони, яких має дотримуватися кожен громадянин, запроваджує ці закони за допомогою своїх урядовців і забезпечує їх виконання через власні суди. Напевне, це єдиний відомий принцип, на основі якого можна створити справжній федеральний уряд. Союз лише між урядами — не більше ніж альянс, і він вразливий до всіх факторів, що зумовлюють хиткість альянсів. Якби постанови президента й Конгресу були обов’язковими лише для урядів Нью-Йорка, Вірджинії чи Пенсильванії й могли втілюватись у життя лише через накази урядів урядовцем, що їх вони й призначили, і то під відповідальність місцевих судів, то ніколи б не була виконана жодна з постанов федерального уряду, що суперечила б волі місцевої більшості. Виконання вимог уряду неможливо забезпечити іншими санкціями чи засобами, крім воєнних дій, отож завжди доводилося б тримати наготові федеральну армію, аби силоміць запроваджувати постанови федерації в непокірних штатах. А це зумовлювало б імовірність, що інші штати, симпатизуючи непокірному й, можливо, поділяючи його почуття з якогось окремого питання суперечки, відкликали б своїх вояків зі складу спільних сил, а то й послали б їх на допомогу бунтівному штату. Така федерація скорше сприятиме, ніж запобігатиме внутрішнім війнам. І якщо в Швейцарії це вперше трапилося лише за кілька років до 1847 p., то тільки тому, що доти федеральний уряд так гостро відчував свою слабкість, що навряд чи колись намагався виявити реальну владу. В Америці експериментальна спроба утворити федерацію такого типу провалилася в перші ж роки її існування. На щастя, тоді ще жили люди з широкими знаннями і здобутим власним авторитетом високим соціальним становищем, які домоглися для республіки незалежності й провели країну крізь важкий перехідний період. "Федераліст" — збірка праць трьох із цих видатних людей, що пояснювали і захищали нову федеральну конституцію, коли вона ще тільки чекала на схвалення народу, — навіть і тепер залишається найповчальнішим з наявних трактатів про федеральне урядування 1. В Німеччині менш досконалий тип федерації, як відомо, навіть не виконав таке своє завдання як підтримка союзу.

Гідним додатком до літератури з цього предмета стала "Історія федеральних урядів" містера Фрімена (на сьогодні видано лише її перший том), будучи однаково цінною як завдяки прогресивності основних принципів, так і висвітленню історичних подробиць. /337/ Ніколи, в жодній європейській війні, участь в цій федерації не завадила її окремим членам вступати в союзи з іноземними державами проти решти. Однак це єдиний тип федерації, що, здається, можлива між монархічними державами. Король дістає свою владу у спадок, а не за чиїмсь дорученням, і його не можна позбавити цієї влади чи примусити комусь звітувати за спосіб її застосування. Отже, малоймовірно, щоб він відмовився від утримання власної окремої армії чи терпів би, щоб верховну владу над його підлеглим безпосередньо здійснював не він, а якійсь інший суверен. Для того, щоб дві чи більше країн з монархічним урядуванням змогли об’єднатися в повноцінну конфедерацію, вони, очевидно, мають опинитися під владою одного монарха. Англія й Шотландія були федерацією такого типу приблизно протягом сотні років — між об’єднанням корон і об’єднанням парламентів. Навіть така система виявилася ефективною не завдяки якимсь федеральним інституціям (їх не існувало), а тому, що протягом більшої частини цього часу характер королівської влади за обох державних устроїв був таким близьким до абсолютизму, що це дало змогу підпорядковувати міжнародну політику обох держав одній волі.

При досконалішому типі федерації, коли кожен громадянин кожної окремої субдержави має коритися обом урядам: уряду своєї субдержави й уряду федерації, — очевидно необхідні не тільки чіткість і визначеність меж влади кожного з цих урядів, а й те, щоб право вирішувати суперечки між ними належало не котромусь із цих урядів і не підпорядкованим йому урядовцям, а незалежному від обох урядів арбітражному органу. Має існувати Верховний суд і система підпорядкованих йому судів у кожній субдержаві союзу, і саме вони розв’язуватимуть суперечливі питання, і їхні постанови з цих питань (на останньому ступені апеляції) повинні бути остаточними. Кожна субдержава й сам федеральний уряд, а також кожен їхній урядовець підлягає судовому переслідуванню в цих судах за перевищення владних повноважень чи невиконання своїх обов’язків перед федерацією і, до того ж, вони зобов’язані використовувати ці суди як інструмент обстоювання своїх федеральних прав. З цього випливає один важливий наслідок, на практиці реалізований у Сполучених Штатах: суд як найавторитетніший арбітр у федерації є вищим за різноманітні урядові структури, — як штатів, так і всієї федерації, — бо будь-які їхні закони чи постанови він має право оголошувати такими, що виходять за межі наданих цим структурам федеральною /338/ конституцією повноважень, а отже, позбавленими юридичної сили. Природна річ, що перед тим як відбувся перший такий процес, існували значні сумніви щодо того, як такий механізм працюватиме, чи вистачить суду сміливості повноцінно вживати свою конституційну владу, а якщо так, то чи мудро він її застосує і чи погодяться уряди мирно коритися його постановам. Дебати навколо американської конституції, перше ніж вона була остаточно затверджена, свідчать про те, наскільки гостро тоді відчувалися ці природні побоювання. Але тепер вони повністю розвіялися, бо минув час життя понад двох людських поколінь і не трапилося нічого, що ці побоювання виправдало б, дарма що про межі влади урядів штатів і федерального уряду час від часу виникають доволі гострі суперечки, і таке мирне співіснування стало мало не програмним пунктом партій, що планують межі повноважень федеральних і штатних урядів. Як зазначив де Токвіль, такий на диво позитивний вплив лиш одного конституційного пункту є наслідком певної особливості, притаманної суду як такому, а саме: тій обставині, що він не проголошує закон eo nomine й абстрактно, а чекає, щоб зіткнутися з предметом суперечки під час якогось судового процесу між громадянами. І це призводить до дуже вдалого наслідку: суд не оголошує своїх постанов на ранній стадії суперечки, бо тим постановам звичайно передують широкі відкриті дискусії, і суд вирішує справу вже після того, як у нього була нагода почути з обох боків аргументи досвідчених юристів. Він вирішує за один раз тільки ту частину питання, якої потребує конкретна справа, і його постанови, замість слугувати чиїмсь політичним інтересам, зорієнтовані на виконання обов’язку, від якого суд відмовитися не може: неупередженого утвердження справедливості в суперечці між ворожими сторонами. І навіть цих підстав для довіри Верховному судові не вистачило б, аби забезпечити ту сповнену поваги покору, що її виявляють до його тлумачень конституції всі органи влади, якби не можна було повністю покладатися не лише на високі інтелектуальні якості суддів, з яких складається цей високий суд, а й на їхню цілковиту безсторонність, свободу від особистої та групової упередженості. Така довіра до суддів була здебільшого виправданою; але немає іншої речі, що мала б таке значення для американського народу, як найревніша пильність, щоб ніщо навіть найменшою мірою не погіршило роботу цієї величної національної інституції. Та довіра, від якої залежить стабільність федеральних інституцій, /339/ вперше похитнулася, коли суд проголосив рабовласництво загальним правом, а отже, явищем законним на тих територіях, що ще не сформувалися як штати, дарма що ця постанова суперечила волі більшості їхніх жителів. Мабуть, ця незабутня постанова більшою мірою, ніж будь-що інше, сприяла переростанню групових суперечок у кризу, що призвела до громадянської війни. Навряд чи головному стовпу американської конституції вистачить міці, аби витримати багато подібних струсів.

Суди, що відіграють роль третейських судів між федеральним урядом і урядами штатів, вирішують, звичайно, і суперечки між двома штатами чи між громадянином одного штату й урядом іншого. Оскільки звичайні засоби захисту права між двома народами — війна й дипломатія — в межах федерального союзу недоступні, необхідно, щоб їхнє місце заступили відповідні судові засоби. Верховний суд федерації здійснює міжнародне судочинство, а отже, становить перший повноцінний приклад задоволення однієї з найнагальніших потреб нинішнього цивілізованого суспільства — потреби в Міжнародному суді.

Повноваження федерального уряду природно поширюються не лише на питання війни та миру й на всі питання, що виникають між країною й іноземними урядами, а й на здійснення будь-яких інших заходів, що, на думку субдержав, потрібні, аби вони могли найповнішою мірою скористатися перевагами союзу. Наприклад, великою перевагою для них є те, що вони можуть вільно торгувати між собою й у них на перешкоді не стоятимуть увізні податки та митниці. Але ця внутрішня свобода не може існувати, якщо кожна субдержава має право встановлювати свої податки на торгівлю з іноземними країнами. Адже тоді кожен іноземний продукт, допущений в одну субдержаву, буде таким чином допущений і в решту. Тому тільки федеральний уряд встановлює й скасовує всі митні норми й торговельні правила в Сполучених Штатах. Для штатів дуже зручно мати й спільну грошову одиницю, і єдину систему мір і ваг, а це можна забезпечити лише довіривши впорядкування цих питань федеральному урядові. Надійність і швидкість поштового зв’язку знизилися б, а вартість збільшилася б, якби лист проходив через півдесятка поштових контор різного підпорядкування, — отже, зручно, щоб усіма поштовими відділеннями теж керував федеральний уряд. Але ставлення різних спільнот до таких питань обов’язково буде різним. Один з американських штатів під проводом чоловіка, що виявив себе найвидатнішим по-/340/літичним мислителем, вищим за будь-кого в американській політиці після авторів "Федераліста" 1, вимагав, щоб кожен штат мав право вето на ухвалені федеральним Конгресом митні закони. У своїй надзвичайно вдалій посмертній праці, виданій і широко розповсюджуваній законодавчим органом Південної Кароліни, він обстоював цю вимогу на основі загального принципу обмеження тиранії більшості й захисту меншостей, надавши їм можливості брати активну участь у діях політичної влади. Одне з питань американської політики, що викликало протягом початку нинішнього сторіччя найбільші диспути, полягає в тому, чи повинна влада федерального уряду (і що сказано про це в Конституції) поширюватися на будівництво коштом союзу доріг і каналів. Влада федерального уряду є необхідно повною лиш у стосунках з урядами іноземних держав. В усіх інших сферах відповідь на це запитання залежить від того, наскільки основна маса людей бажає зміцнення федеральних зв’язків і якою часткою своєї місцевої свободи вони готові поступитися, аби повніше скористатися перевагами належності до єдиної нації.



1 Містер Келгоун.



Багато ще треба сказати про належний внутрішній устрій федерального уряду. Звичайно, він складається з законодавчої й виконавчої гілок, і кожна з них утворюється за такими самими принципами, що й представницький уряд взагалі. Що ж стосується способу застосування цих загальних принципів у випадку федерального уряду, то дуже розумною видається схема, передбачена американською конституцією, згідно з якою Конгрес має складатися з двох палат, і якщо одна представляє населення і кожен штат має право надіслати кількість представників, пропорційну його населенню, то друга палата представляє не жителів, а уряди штатів, і кожен штат, незалежно від свого розміру, представлений там однаковою кількістю членів. Така система не дозволяє сильним штатам здійснювати надмірну владу над рештою й гарантує урядам штатів додаткові права, унеможливлюючи, наскільки дає змогу такий спосіб представництва, ухвалення в Конгресі будь-якого заходу, якщо він не має підтримки не лише більшості громадян, а й більшості штатів. Давніше я вже згадував про додаткову перевагу цього способу: підвищення кваліфікаційної норми представників однієї з палат. Цих людей призначають виборні органи: законодавчі збори різних штатів, які з уже згаданих причин напевне оберуть видатніших осіб, ніж обрав би народ на виборах, /341/ бо ці органи мають не лише повноваження обрати таких людей, а й сильні мотиви для того, щоб обрати саме таких, бо вплив їхнього штату при обміркуванні спільних справ значною мірою залежить від особистої ваги і здібностей їхніх представників. До обраного таким способом Сенату Сполучених Штатів завжди входили майже всі політики, що мали усталену високу репутацію в союзі, тоді як нижня палата Конгресу, на думку компетентних спостерігачів, у цілому завжди настільки вирізнялася браком помітних особистих чеснот, наскільки вища палата вирізнялася їх наявністю.

Коли існують умови для створення дієздатних і тривалих федеральних союзів, то збільшення їх числа — завжди добро для світу. Це дає такі самі позитивні наслідки, як і будь-яке інше поширення співпраці, в процесі якого слабші члени союзу можуть на рівних умовах поєднуватися з сильнішими. Цей процес зменшує кількість маленьких держав, що не мають сил для самозахисту, і таким чином ослаблює у сильних держав спокусу провадити агресивну політику, — чи за допомогою прямого використання зброї, чи через силовий тиск. Звичайно ж, це покладає край воєнним і дипломатичним суперечкам, а також і торговельним обмеженням між субдержавами союзу; тоді як щодо сусідніх держав збільшена військова міць, що її дає таке об’єднання, може застосовуватися лише для захисту й навряд чи для агресії. Федеральний уряд не має достатньої концентрації влади, щоб ефективно провадити будь-яку війну, окрім оборонної, в якій він зміг би покластися на добровільну взаємодію всіх громадян. До того ж національна гордість чи амбіції народу не дуже тішитимуться перспективою отримати в результаті успішної війни не підлеглих і навіть не співгромадян, а лише нових і, можливо, проблемних незалежних членів конфедерації. Воєнне просування американців у Мексиці — чистісінький виняток, бо його здійснювали тільки добровольці під впливом тієї міграційної пристрасті, що спонукає окремих американців займати вільні землі. І якщо це просування й було вмотивоване якимись державними інтересами, то не збільшенням національних володінь, а суто класовою метою — поширенням рабства. В територіальному просуванні американців — індивідуально чи в національних масштабах — є небагато ознак, які свідчили б, що їх надихало голе прагнення територіальних надбань для своєї країни. Такий самий колективний характер мала і їхня жага захопити Кубу. А північні штати, що протистояли рабовласництву, ніколи жодною мірою ці кампанії не підтримували. /342/

Може постати питання (як в Італії під час її теперішнього відродження), чи слід країні, єдність якої не викликає сумніву, стати єдиним цілим, чи краще утворити федеральний союз. Однозначна відповідь на це запитання іноді закладена вже в територіальному розмірі держави. Існує певна межа для розміру країни, якою добре керувати (чи навіть зручно наглядати за тим керуванням) з єдиного центру. Є й великі за розміром країни з таким урядуванням, але вони, чи принаймні їхні віддалені провінції, загалом мають украй кепські врядування жителі тих провінцій тільки бувши дикунами не змогли б урядувати на своїх територіях краще. У випадку Італії такої перешкоди немає: розмір цієї країни не перевищує розміру деяких дуже ефективно керованих сучасних і давніх держав з єдиним урядуванням. Далі постає питання, чи не потребують окремі частини держави такого суттєво різного врядування, що видається взагалі неможливим, аби їх усіх задовольнили ті самі закони, спільний уряд і адміністрація. Якщо це не так (а це питання можна лише з’ясувати, а не розв’язати), то їм краще повністю об’єднатися. Те, що в двох частинах однієї країни можуть існувати абсолютно різні системи законів і дуже різні адміністративні інституції, не створюючи жодних перешкод для законодавчої єдності, доведено на прикладі Англії й Шотландії. Одначе таке спокійне співіснування двох систем законів при спільних законодавчих органах, які, враховуючи традиційні відмінності, розробляють різні закони для двох частин країни, можливо, не збереглося б (а якби збереглось, не викликало б такої довіри) в країні, чиї законодавці одержимі манією формальної єдності — як-от на Європейському континенті. Надзвичайно зручне поле для проведення цього складного експерименту надав народ, наділений просто безмежною терпимістю до аномалій будь-якого типу, доки вони не обурюють тих, чиї інтереси можуть безпосередньо постраждати. В більшості країн, якби там виникла потреба в збереженні різних систем законів, напевне, довелося б зберегти для їх захисту й різні законодавчі органи, що цілком сумісне з існуванням національного парламенту й короля чи національного парламенту без короля, і цей парламент матиме верховну владу над усіма зовнішніми стосунками членів цього федерального утворення.

Коли не відчувається ніякої необхідності постійно підтримувати в різних провінціях різні системи юриспруденції й різні інституції, основані на різних принципах, то завжди доцільно примирювати незначні місцеві розбіжності, зберігаючи єдність урядування. Все, /343/ що для цього необхідно, — достатньо широка сфера діяльності, залишена місцевим органам влади. Під спільним центральним урядом можуть існувати місцеві губернатори й провінційні збори для вирішення місцевих питань. Наприклад, може статися, що жителі різних провінцій віддаватимуть перевагу різним системам оподаткування. Якщо не можна сподіватися, що центральний законодавчий орган у співробітництві з представниками кожної провінції модифікує спільну систему оподаткування так, щоб задовольнити кожну з цих провінцій, то в конституції слід передбачити, що всі ті витрати уряду, які можна зробити локальними, мають фінансувати місцеві органи влади коштом визначених провінційними зборами місцевих податків. А щодо витрат, які неминуче мають бути спільними, — наприклад, утримання армії й флоту, — то слід щорічно визначати їхні розміри й пропорційно розподіляти між різними провінціями, згідно з загальними оцінками їхніх ресурсів, і здійснювати стягнення визначеної таким чином суми мають місцеві збори, дотримуючись найприйнятніших для даної провінції принципів, а потім передавати всі зібрані кошти до національної скарбниці. Десь така сама практика існувала ще за часів давньої французької монархії: я маю на увазі так звані "державні території," (pays d’états) кожна з яких погоджувалася (або від неї вимагали) сплачувати певну суму, яку стягували з жителів цих територій власні збирачі податків, що давало змогу людям уникнути ненажерливого деспотизму королівських урядовців (intendants et subdélégués). Цей привілей завжди згадують серед переваг, що найбільше сприяли перетворенню деяких цих земель на найквітучіші провінції Франції.

Існування повноцінного центрального уряду можливе за різних ступенів централізації — не лише адміністративної, а й законодавчої. Народи можуть мати бажання і спроможність утворити тісніший союз, ніж просте федеральне об’єднання, хоча з огляду на різні місцеві особливості та традиції бажано дотримуватись певних відмінностей в характері врядування провінціями такої країни. Але якщо усі сторони справді прагнуть, щоб такий експеримент вдався, то рідко виникають якісь труднощі, пов’язані не лише зі збереженням цих особливостей, а й з наданням їм конституційних гарантій проти будь-яких спроб асиміляції, крім тих, що відбуваються за доброю волею тих, хто цих змін зазнаватиме. /344/
















Попередня     Головна     Наступна


Етимологія та історія української мови:

Датчанин:   В основі української назви датчани лежить долучення староукраїнської книжності до європейського контексту, до грецькомовної і латинськомовної науки. Саме із західних джерел прийшла -т- основи. І коли наші сучасники вживають назв датський, датчанин, то, навіть не здогадуючись, ступають по слідах, прокладених півтисячоліття тому предками, які перебували у великій європейській культурній спільноті. . . . )



 


Якщо помітили помилку набору на цiй сторiнцi, видiлiть ціле слово мишкою та натисніть Ctrl+Enter.

Iзборник. Історія України IX-XVIII ст.