[Алексіс де Токвіль. Про демократію в Америці. — К., 1999. — С. 63-92.]

Попередня     Головна     Наступна

Розділ V

ПОТРЕБА ВИВЧИТИ ТЕ, ЩО ВІДБУВАЄТЬСЯ В ОКРЕМИХ ШТАТАХ, ПЕРШ НІЖ ПЕРЕЙТИ ДО ОПИСУ УПРАВЛІННЯ ВСІМ СОЮЗОМ

У цьому розділі є намір визначити, яка та форма правління, що встановилася в Америці на засадах принципу народовладдя, розглянути властиві їй засоби впливу, її труднощі, переваги та вади.

Перша вада полягає в такому: устрій Сполучених Штатів надзвичайно складний: у цій країні водночас існують два різних суспільства, які, коли можна так сказати, втиснуті одне в одне. Й ми бачимо тут два уряди, цілком відокремлені один від одного й практично незалежні: один з них має звичайнісінький характер, він має вельми широкі функції й забезпечує вдоволення потреб суспільства; тоді як інший — особливий, сфера його діяльності обмежена й охоплює найзагальніші інтереси всієї країни. Одне слово, це двадцять чотири невеликі суверенні штати, які складають один великий Союз.

Розглядати Союз у цілому, не вивчаючи як слід окремі штати, — це означає вступити на шлях з безліччю перешкод. Форма федерального управління Сполученими Штатами з’явилася на світ останньою; вона є не що інше, як різновид республіки, яка ввібрала в себе всі політичні принципи, що поширилися в суспільстві ще до її виникнення й що і далі існували незалежно від неї. Федеральний уряд, як я тільки зазначив, усього-на-всього виняток, тоді як уряд штату — явище звичайне. Письменник, який би забажав описати загальний вигляд такої картини, не окресливши спершу її конкретних деталей, неминуче впав би в розпливчастість або в повтори.

Великі політичні принципи, що лежать в основі системи управління сучасної Америки, зародилися й отримали свій розвиток у рамках штату — сумніватися в цьому не варто. Отже, щоб знайти ключ до розуміння всього цілого, слід розглянути систему управління штату як такого.

Штати, які складають нині американський Союз, мають у тому, що стосується їхнього видимого устрою, певну спільність характеристик. Їхнє політичне й адміністративне життя зосереджене в трьох основних центрах діяльності, які можна було б порівняти з різними центрами нервової системи, що керують рухами людського тіла.

На першому рівні перебуває громада, далі — округ і, нарешті, — штат.

Система громад в Америці

Причини, що спонукають автора почати розгляд політичних інститутів з громади. — Громада зустрічається в усіх народів. — Труднощі встановлення й збереження громадської свободи. — її значення. — Причини, за якими головним об’єктом аналізу громадського устрою автор обрав штати Нової Англії

Я не випадково почав дослідження політичних інститутів Сполучених Штатів з громади.

Громада є тим єдиним об’єднанням, яке так добре відповідає самій природі людини, бо скрізь, хоч би де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. /64/

Отже, громадський устрій є в усіх народів, незалежно від їхніх звичаїв та законів. Є королівства та республіки, що їх створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх. І хоча громада існує відтоді, як з’явилися люди, громадська свобода залишається чимось рідкісним і крихким. Країна завше спроможна створити великі політичні організми, бо звичайно знаходиться певне число людей, освіченість яких деякою мірою здатна замінити досвід у справах. Громада ж складається з елементів грубіших, які часто-густо не піддаються впливові законодавця. Труднощі у встановленні незалежності громади, замість того щоб зменшуватися в міру зростання освіченості народу, навпаки, зростають. Найцивілізованіше суспільство ледве витерплює спроби громади домогтися незалежності; воно повстає, зіштовхуючись з численними проблемами, й упадає у великий розпач, утративши віру в успіхові значно раніше, ніж доможеться остаточного результату.

У числі всіх інших видів незалежності незалежність громади, яка так важко утверджується, найбільше зазнає втручання уряду. Самі собою інститути громадської влади зовсім не здатні протистояти сильному й підприємливому урядові; для того, щоб успішно захищати себе, їм треба всебічно розвиватися й сприймати ті погляди та звичаї, які поширені по всій країні. Тож доти, аж поки незалежність громади ввійде в звичай суспільства, її можна легко знищити, а стати звичною для суспільства вона може тільки після того, як тривалий час проіснує в законах.

Отже, громадська свобода не піддається, якщо можна так сказати, старанням людей. Тому дуже рідкісними бувають випадки, коли свобода громади встановлюється людьми: вона буцімто виникає сама собою й розвивається майже непомітно в надрах напівдикого суспільства. Й тільки за безперервного впливу законів та звичаїв, обставин та особливо часу її зрештою вдається зміцнити. Можна твердити, що жоден з народів Європи не знає, що таке незалежність громади.

Між тим саме в громаді полягає сила свободи народу. Громадські інститути відіграють для встановлення незалежності ту саму роль, що й початкові школи для науки; вони відкривають народові шлях до свободи й учать його послуговуватися тією свободою, втішатися її мирним характером. Без громадських інститутів нація може сформувати вільний простір, одначе справжнього духу свободи вона так і не набуде. Скороминущі пристрасті, хвилинні інтереси, випадкові обставини можуть тільки створити видимість незалежності, але деспотизм, загнаний усередину громадського організму, рано чи пізно знову з’явиться на поверхні.

Для того аби зробити добре зрозумілими для читача ті загальні принципи, на яких формується політичний устрій громади та округу в Сполучених Штатах, я вважаю за корисне взяти за взірець якийсь штат, детально розглянути все те, що там відбувається, і відтак зробити побіжний огляд загалом по всій країні.

З цією метою я обрав один із штатів Нової Англії. Громада й округ у різних частинах Союзу влаштовані по-різному, хоч легко помітити, що в межах цілої держави в основі утворення як громади, так і округу лежали більш чи менш подібні принципи.

Одначе, як мені здається, в Новій Англії ці принципи отримали найширший розвиток і призвели до глибших наслідків, ніж будь-де інде. Вони виказують себе тут рельєфніше, якщо можна так сказати, й тому сторонньому спостерігачеві їх легше роздивитися.

Громадські інститути Нової Англії становлять собою струнку й завершену систему; вони мають давню історію; вони черпають свою силу в законах і, ще більшою мірою, в звичаях; вони справляють величезний вплив на все суспільство в цілому.

За цими всіма причинами вони заслуговують нашої пильної уваги. /65/

Обсяги громади

Громада Нової Англії (Township) є чимось середнім між кантоном та комуною у Франції. Звичайно в такій громаді налічується від двох до трьох тисяч жителів  ¹, отже, з одного боку, вона не настільки велика, щоб інтереси її жителів надто вирізняти, а з другого — громада досить густо населена, тож тут завше можна знайти людей, здатних керувати нею.

Громадська влада в Новій Англії

У громаді, як скрізь, народ — джерело всієї влади. — В межах громади народ самостійно вирішує всі свої основні проблеми. — Відсутність муніципальної ради. — Невелика частка громадської влади зосереджена в руках виборних осіб (select-men). — Діяльність виборних осіб. — Загальні збори жителів громади (town-meeting). — Перелік усіх посад, що є в громаді. — Обов’язкові функції та функції оплачувані.

У громаді, як, до речі, й скрізь, народ є джерелом влади в суспільстві, але більш безпосередньо, ніж у громаді, він ніде не здійснює свою владу. В Америці народ є господарем, якому слід коритися тією мірою, якою тільки це можливо.

У Новій Англії під час обговорення справ, що стосуються штату, більшість діє через представників. Такий порядок диктується потребою. Одначе в громадах, де законодавча й виконавча влада максимально наближені до населення, принцип представництва зовсім не використовується. Тут нема муніципальної ради; корпус виборців після призначення посадових осіб громади сам спрямовує їхню діяльність у всьому, що не підлягає законам штату, які виконуються громадськими властями прямо й беззастережно ².

Такий порядок настільки несумісний з нашими уявленнями й такою мірою суперечить нашим звичкам, що тут треба навести кілька прикладів, аби зробити його якомога зрозумілішим.

У громаді є безліч найрізноманітніших посад, характерною особливістю яких є вузька спеціалізація, подрібнення функцій, у чому ми зможемо пересвідчитися далі. Разом з тим значна частина виконавчої влади зосереджена в руках кількох членів міського правління, що їх вибирають щороку й називають selectmen ³.

¹ 1830 року в штаті Массачусетс було 305 громад, а кількість жителів становила 610 014 чоловік, отже, на кожну громаду припадало 2000 жителів.

² Ці правила не застосовуються щодо великих за своїми розмірами громад. Великі громади звичайно мають мера й двопалатну муніципальну раду. Одначе такий устрій є винятком і повинен бути дозволений у законодавчому порядку. Див. закон від 22 лютого 1822 року, який реґулює діяльність влади в місті Бостоні. Закони Массачусетсу. — Т. II. — С. 588. Це стосується тільки великих міст. Разом з тим нерідко трапляється, що й у маленьких містах є особлива система управління. 1832 року в штаті Нью-Йорк налічувалося 104 громади, які мали особливе управління («Довідник» Вільямса).

³ У маленьких громадах вибираються троє членів міського правління, в найбільших — дев’ять чоловік. Див.: «Посадова особа міського правління», а також основні закони штату Массачусетс щодо виборних осіб: закон від 20 лютого 1786 року. — T. I. — С. 219; від 24 лютого 1796 року. — T. I. — С. 488; від 7 березня 1901 року. — Т. II — С-.45; від 16 червня 1795 року. — T. I. — С. 475; від 12 березня 1808 року. — Т. II. — С. 186; від 28 лютого 1787 року. — T. I. — С. 302; від 22 червня 1797 року. — T. I. — С. 539.

Закони штату покладають на цих виборних осіб певне коло обов’язків. Для їх виконання вони не повинні запитувати дозволу у своїх виборців, але ухилення від виконання обов’язків лежить на особистій відповідальності виборних осіб. Так, наприклад, один із законів штату диктує їм складання списків виборців у своїх громадах. Якщо вони не роблять цього, то вважаються винними в правопорушенні. Одначе в усіх справах, що перебувають у винятковому веденні влади громади, члени міського правління є виконавцями волі народу, так /66/ само як, скажімо, в нас є мер, який виконує ухвали, що їх приймає муніципальна рада. Найчастіше вони діють під свою особливу відповідальність і найчастіше виконують свої обов’язки, просто дотримуючись тих принципів, які раніше були схвалені. Та якщо вони забажають внести ту чи ту зміну в звичний порядок або зважаться розпочати щось нове, вони зобов’язані звернутися по дозвіл до народу, джерела своєї влади. Припустімо, що йдеться про відкриття нової школи. У визначений день члени міського правління скликають у заздалегідь визначеному місці всіх виборців. На цих зборах вони повідомляють присутнім про потребу, що виникла, в новій школі, відтак пропонують, яким чином це можна здійснити, визначають, скільки для цього потрібно коштів, а також указують місце, яке вони намітили для майбутнього будівництва шкільної споруди. Збори, обговоривши все детально, схвалюють пропозицію в цілому, затверджують місце розташування майбутньої школи, визначають обсяги податку й знову доручають виконання своєї волі членам міського правління.

Збори громади (town-meeting) можуть скликати тільки члени міського правління, але до них можна звернутися з проханням про їх скликання. Якщо десять радників складають новий проект і хочуть подати його на схвалення громади, то передусім вони просять скликати всіх жителів громади, й члени міського правління зобов’язані підкоритися цій вимозі; за ними тільки зберігається право головувати на зборах ⁴.

Такі звичаї в політиці та в громадському житті, безперечно, вельми далекі від наших. Зараз я не збираюся ні давати їм свою оцінку, ні пояснювати приховані причини, що їх породжують і підтримують, — обмежусь тільки їхнім описом.

Члени міського правління обираються щороку в квітні або в травні. В цей саме час збори громади обирають багато інших муніципальних чиновників ⁵, на яких покладаються дуже важливі адміністративні обов’язки. Одні, що називаються асесорами, мають установлювати обсяги податків; на інших — збирачів — покладається обов’язок збирати ці податки. Офіцер, якого називають констебелем, виконує обов’язки полісмена; він стежить за порядком у громадських місцях і сприяє виконанню законів. Секретар міського правління веде протоколи зборів, реєструє всі справи громади й складає всі акти громадянського стану. Скарбник зберігає грошові фонди громади. Додайте до цих урядовців також і піклувальника про бідних, у надзвичайно складні обов’язки якого входить виконання законів, що стосуються незаможних; уповноважених у справах шкіл і громадської освіти; інспекторів шляхів, які наглядають за станом великих та малих шляхів сполучення, — ви отримаєте повний список адміністративних урядовців. Одначе поділ функцій на цьому не завершується: серед муніципальних посадових осіб ⁶ трапляються ще й парафіяльні уповноважені, в обов’язки яких входить розподіляти й визначати витрати на виконання релігійних обрядів; всілякі інспектори, які мають керувати діями жителів у разі пожежі, або ж стежити за збиранням врожаю, або ж спостерігати за правильністю проведення меж між володіннями й розв’язувати суперечки в цій царині, що спалахують час від часу, або ж, нарешті, наглядати за правильним обміром лісів та інспектувати дотримання ваги й мір.

⁴ Див.: Закони Массачусетсу. — T. I. — С. 150, закон від 15 березня 1786 року.

⁵ Там само.

⁶ Усі ці посадові особи реально існують у повсякденному житті громади. Щоб детальніше ознайомитися з функціями цих урядовців, див. книгу «Посадова особа міського правління», яку написав Айзек Гудвін, видану у Бустері 1827 року, а також збірник загальних законів штату Массачусетс у трьох томах. — Бостон, 1823.

Усього в громаді налічується дев’ятнадцять основних посад. Кожен житель громади під загрозою штрафу зобов’язаний брати на себе виконання цих обов’язків, /67/ але за більшість з них виплачується винагорода, аби незаможні громадяни були спроможні віддавати виконанню цих обов’язків свій час без шкоди для себе. А втім, за американською системою виплата фіксованої зарплатні урядовцям не передбачається. Кожна дія посадової особи має свою оплату, й, отже, урядовці отримують винагороду відповідно до вкладеної ними праці.

Життя громади

Кожна людина — найкращий суддя в тому, що стосується її самої. — Неминучий наслідок здійснення принципу народовладдя. — Втілення в життя цих принципів у американських громадах. — Громада Нової Англії зовсім самостійна в усіх справах, що стосуються безпосередньо її самої, і підвладна штатові в решті сфер. — Обов’язки громади стосовно штату. — У Франції уряд посилає своїх урядовців до громад. — В Америці громада використовує своїх урядовців із загальнодержавною метою.

Раніше я вже вів мову про те, що англо-американська система збудована на принципі народовладдя. На кожній сторінці цієї книжки описуватимуться все нові й нові сфери застосування цієї доктрини.

У країнах, де панує принцип народовладдя, кожна людина володіє рівною частиною цієї влади й кожна однаковою мірою бере участь у керівництві державою.

Отже, припускається, що кожна людина є настільки освіченою, наскільки ж чеснотливою і такою самою сильною, як і інші їй подібні.

Чому ж тоді вона підкоряється суспільству, й де містяться межі цього підкорення?

Вона підкоряється суспільству зовсім не тому, що менше за інших здатна керувати державними справами, й не тому, що визнає корисним для себе союз із собі подібними й розуміє, що цей союз не може існувати без влади, яка підтримує порядок.

Отже, в усьому тому, що стосується взаємних зобов’язань громадян один щодо одного, людина опиняється на становищі підлеглої. Проте в усьому тому, що стосується її самої, вона залишається повновладним господарем: вона вільна й зобов’язана звітувати в своїх діях тільки перед Господом. Звідси випливає правило, що кожна людина є найбільшим і єдиним суддею в тому, що стосується її власних інтересів, і що суспільство тільки тоді має право спрямовувати її дії, коли цими своїми діями вона може завдати суспільству збитку або ж у тому випадку, коли суспільство змушене вдатися по допомогу цієї людини.

У Сполучених Штатах Америки ця концепція прийнята всюди. Далі я вестиму мову про той широкий вплив, який справляє ця концепція навіть на звичайнісінькі вчинки людини. А поки що продовжимо розмову про громаду.

Громада, що розглядається взагалі, а також стосовно центрального уряду, є не більш ніж звичайною одиницею, тому до неї також можна застосовувати описану мною теорію.

Отже, незалежність громади в Сполучених Штатах логічно випливає із самого принципу народовладдя; всі американські республіки тією чи іншою мірою визнали цю незалежність, але в штатах Нової Англії обставини виявилися особливо сприятливими для її розвитку.

В цій частині Союзу політичне життя зародилося безпосередньо в межах самої громади; з певними застереженнями можна було б твердити, що з моменту свого утворення кожна з цих громад становила собою незалежну націю. Коли згодом англійські королі зажадали свою частку верховної влади в американських колоніях, вони обмежилися тим, що зосередили у своїх руках тільки центральну владу. Вони залишили громаду незаторкнутою. Нині громади Нової Англії перебувають у підлеглому становищі, одначе попервах вони не підлягали /68/ нікому або якщо й підлягали, то дуже незначно. Отже, вони не отримали влади ззовні; навпаки, вони самі ніби поступилися частиною своєї незалежності штатові. Це дуже велика відмінність, яку читач мусить завше пам’ятати.

Громада тільки тоді підлягає штату, коли йдеться про такий інтерес, який я назвав би громадським, цебто коли справа стосується не тільки її самої, а й інших громад.

В усьому ж, що належить безпосередньо до самої громади, вона й далі залишається незалежною одиницею, і серед жителів Нової Англії навряд чи знайдеться хоч би одна людина, яка визнавала б за урядом штату право втручатися в управління суто громадськими справами.

Ми бачимо, що громади Нової Англії займаються купівлею та продажем власності, висувають позов і захищаються в судах, збільшують або ж зменшують обсяги бюджету, й жодна інша адміністративна влада навіть і не подумає цьому перешкоджати ⁷.

Що ж до зобов’язань, спільних для всіх штатів, то громади зобов’язані їх виконувати. Так, наприклад, якщо штат має потребу в грошах, то громада не може ухвалювати, подавати йому допомогу або ж відмовляти в такій допомозі ⁸. Якщо штат має намір прокласти нову дорогу, то громада не має права виступати проти її прокладення через свою територію. Якщо поліція встановлює те чи те нове правило, то громада мусить впровадити його й у себе. Якщо штат вирішив організувати шкільне навчання за єдиним планом на всій своїй території, то громада зобов’язана створювати визначені законом школи ⁹. Коли мова піде про систему управління в Сполучених Штатах взагалі, то ми побачимо, хто і як у найрізноманітніших випадках примушує громаду коритися. Я хотів би тут просто відзначити, що в громади є певні зобов’язання. Ці зобов’язання вельми обмежені, але уряд штату, накладаючи їх, усього-на-всього тільки встановлює сам принцип взаємостосунків; що ж до безпосереднього виконання цих зобов’язань, то тут громада знову вступає в свої власні права. Так, наприклад, обсяг податку справді визначається законодавчими зборами штату, але накладає їх і збирає сама громада; наявність школи є неодмінною умовою, однак саме громада будує, оплачує будівництво й керує цією школою.

У Франції збирача податків призначає держава, щоб збирати громадські податки; в Америці ж збирач податків призначається громадою, але він збирає податки для держави.

Тож у нас центральний уряд відсилає своїх урядовців до громади, тоді як в Америці громада використовує своїх урядовців з загальнодержавною метою. Вже сам цей факт свідчить про те, до якої міри відрізняються одне від одного ці двоє суспільств.

⁷ Див.: Закони Массачусетсу, закон від 23 березня 1786 року. — T. I. — С. 250.

⁸ Там само, закон від 20 лютого 1786 року. — T. I. — С. 217.

⁹ Там само, закон від 25 червня 1789 року й від 8 березня 1827 року. — Т. 1. — С. 367; Т. III. — С. 179.

Громадський дух у Новій Англії

Чому громаду Нової Англії так люблять ті, хто в ній живе. — Чому в Європі так важко створюються громади. — Громадські права й обов’язки, що сприяють зародженню громадського духу в Америці. — Поняття вітчизни в Сполучених Штатах виражене значно повніше, ніж у інших країнах. — У чому виказує себе громадський дух у Новій Англії. — Сприятливі наслідки його вияву в Новій Англії.

В Америці існують не тільки громадські інститути, а й громадський дух, який підтримує громаду й додає їй живильної сили.

Громада Нової Англії має дві переваги, які завше, хоч би де з ними зіштовхувалися, /69/ викликають жвавий інтерес людей: це — незалежність і влада. Щоправда, сфера діяльності громади обмежена і вона не спроможна вийти за її межі, але всередині цієї сфери громада зовсім вільна в своїх діях. Уже сама ця незалежність надає їй більшої ваги, незважаючи на численність її населення та на обсяг території, яку вона займає.

Треба розуміти, що люди звичайно тяжіють до сили. В підкореній країні любов до своєї вітчизни неминуче швидко слабне. Житель Нової Англії прив’язаний до своєї громади не стільки тому, що він тут народився, скільки тому, що він бачить у цій громаді вільну й сильну корпоративну структуру, частиною якої він є й яка заслуговує того, щоб докласти зусиль для участі в управлінні нею.

В Європі нерідко трапляється так, що навіть ті, хто стоїть біля влади, шкодують про відсутність громадського духу, оскільки всі визнають той факт, що він є важливим елементом підтримки громадського порядку й спокою; одначе вони не знають, яким чином можна створити цей громадський дух. Вони бояться, що, зробивши громаду сильною й незалежною та поділившись з нею владою, вони ввергнуть країну в анархію. Між тим заберіть у громади її силу та незалежність, і ви знайдете в ній тільки тих, ким керують, але вже не розраховуйте тоді зустріти тут громадян.

До речі, зверніть увагу на одну важливу деталь: громада Нової Англії влаштована таким чином, що, викликаючи в серцях людей палку прихильність до себе, вона аж ніяк не розпалює честолюбних помислів громадян.

Урядовці округу не обираються, і їхня влада обмежена. Сам штат має всього тільки другорядне значення; його існування непомітне й тихе. Трапляється вельми мало людей, які забажали б порушити спокій свого життя й віддалитися від того місця, де зосереджені їхні безпосередні інтереси, аби отримати право взяти участь у керівництві справами штату.

Ті, хто керує федеральним урядом, досягають могутності й пошани, але число людей, які мають змогу впливати на діяльність уряду, досить невелике. Президент — це вельми висока посада, яку можна обійняти тільки в похилому віці; інших значущих урядових посад досягають чи то з волі випадку, чи то вже після того, як людина прославилася на якійсь іншій царині. Домогтися цих посад, керуючись лише непогамовним честолюбством, неможливо. Саме в громаді, де йде повсякденне життя й складаються прості людські взаємини, в людей зароджується прагнення заслужити пошану всіх довкола, з’являється потреба вдовольнити справжні інтереси, вимальовується жадоба влади й слави. Пристрасті, що так часто порушують спокій суспільства, набирають тут зовсім іншого характеру, оскільки вони виказують себе біля домашнього вогнища, буцімто в лоні власної родини.

Подивіться, як уміло в американській громаді всі турбуються про розосередження, якщо можна так сказати, влади для того, аби зацікавити якомога більше людей у справах суспільства. Крім того, що самі виборці час від часу займаються різними питаннями керування громадою, є безліч усіляких посад, безліч різних урядовців, і всі вони становлять, у межах своєї компетенції, потужну корпорацію, від імені якої виступають! Як багато людей використовують таким робом у власних інтересах владу громади, будучи в ній особисто зацікавленими!

Поділ муніципальної влади, згідно з американською системою, між великим числом громадян зовсім не викликає остраху, що в громаді виникне надто багато посад. У Сполучених Штатах справедливо вважають, що любов до батьківщини є своєрідним культом, що люди тим щиріше його сповідують, чим частіше його справляють.

Отже, життя громади не завмирає ні на секунду; воно щоденно виказує себе то у виконанні того чи того обов’язку, то у використанні того чи того права. /70/ Постійна причетність до політики викликає в суспільстві безперервний і розмірений рух, активізує його життя, не порушуючи в той самий час його спокою.

Причини, за якими американці прив’язуються до того місця, де вони живуть, схожі на ті, що запалюють у горян любов до свого краю. Їхня вітчизна має свої особливі характерні риси, в ній більше виразності, ніж у інших місцях.

Громади Нової Англії звичайно живуть вельми щасливо. Влада громади, яку американці самі собі обирають, цілком відповідає їхнім уявленням. В умовах цілковитого спокою та матеріального достатку, що панують в Америці, муніципальне життя рідко порушується бурями. Провадження громадських справ не вимагає особливої праці. Крім того, люди давно вже прилучилися до політики, радше, вони були політично освічені вже тоді, коли вперше ступали на ці землі. У Новій Англії поділ на соціальні прошарки вже давно зник навіть у самій пам’яті людей, тому в громаді нема такого становища, коли якась одна група прагне підкорити собі решту жителів, а якщо до окремих людей виказується несправедливість, то це майже непомітно на тлі загального задоволення життям.

І якщо керівні органи громади все ще припускаються похибок, що, зрозуміла річ, не так уже й важко помітити, то ці похибки не сприймаються так, як щось особливо значуще, оскільки жителі громади самі створили свої керівні органи і, пишаючись ними, як батьки своїми дітьми, прощають їм багато що, хоч би як вони кепсько працювали. Та й у всякому разі громадянам нема з чим їх порівнювати. Навіть за тих часів, коли Англія панувала над усіма колоніями, народ сам ґрунтовно розв’язував усі справи громади. Народовладдя в громаді, отже, не тільки існує здавна, а й є основою основ її існування.

Житель Нової Англії прив’язується до своєї громади тому, що вона сильна й невразлива; він цікавиться її справами, бо бере участь у її керівництві; він любить її тому, що тут йому не доводиться нарікати на свою долю; він бачить у ній утілення своїх честолюбних прагнень та надій; він втручається в найдрібнішу подію в житті своєї громади, бо в цій доступній йому, хай і обмеженій сфері діяльності він навчається керувати суспільством; він звикає до порядку, що склався, того самого порядку, який тільки й може забезпечити вільний розвиток суспільства без жодних соціальних потрясінь; він переймається духом цього порядку, набуває смаку до нього, починає розуміти гармонійну структуру влади й отримує, нарешті, ясне й реальне уявлення про природу своїх обов’язків та обсяг своїх прав.

Про округ у Новій Англії

Схожість округу в Новій Англії з округом у Франції. — Суто адміністративні причини його створення. — Відсутність представницьких органів. — Округом керують посадові особи, яких призначають, а не обирають.

Американський округ багато в чому дуже схожий з округом у Франції. Як і межі французького округу, його межі встановлюються зовсім довільно. Він становить собою таке собі адміністративне утворення, різні частини якого не мають між собою чимось зумовлених зв’язків, а жителів не ріднять з ним ні їхня прив’язаність, ні спогади, ні спільність способу життя. Тож округ створили виключно в адміністративних інтересах.

Громада мала надто обмежені обсяги для того, аби тут можна було справляти правосуддя. Як наслідок, округ стає першим судовим центром. Кожен округ має свій суд ¹⁰, шерифа, який забезпечує виконання судових ухвал, а також в’язницю, де утримуються злочинці.

¹⁰ Див. закон від 14 лютого 1821 року. — Закони Массачусетсу. — T. I. — С. 551.

Громади, що входять до складу округу, відчувають ті чи ті потреби майже однаковою мірою, й тому цілком природно створювалися своєрідні зосередження /71/ влади для того, аби забезпечити їх утілення. У Массачусетсі така влада зосереджена в руках певного числа посадових осіб, яких призначає губернатор штату за згодою  ¹¹ ради, яка діє при ньому  ¹².

Влада округу має досить обмежені повноваження, що поширюються на незначне число визначених заздалегідь випадків. Для керівництва повсякденними справами цілком досить штату й громади. В окрузі займаються лишень підготовкою проекту бюджету всього округу, який відтак затверджують голосуванням у законодавчих зборах штату ¹³. В Америці немає ніякої асамблеї, яка прямо чи опосередковано представляє округ.

Правду кажучи, округу в політичному сенсі не існує.

У більшості американських конституцій можна помітити наявність двоякої тенденції, яка спонукає законодавців розділяти виконавчу владу й зосереджувати законодавчу. Громада Нової Англії має властиву тільки їй життєву основу, якої її не можна позбавити. В окрузі ж таке життя довелося б створювати фіктивно, в чому не відчувалося зовсім ніякої потреби: громади, об’єднані разом, складають штат, який є носієм державної влади; поза громадською та державною сферами діють, якщо можна так висловитися, тільки особистісні сили.

¹¹ Див. закон від 20 лютого 1819 року. — Закони Массачусетсу. — Т. II. — С. 494.

¹² Рада, яка існує при губернаторі, є виборним органом.

¹³ Див. закон від 2 листопада 1791 року. — Закони Массачусетсу. — Т. II. — С. 61.

Про управління в Новій Англії

Діяльність виконавчої влади в Америці відбувається зовсім непомітно. — Причини цього. — Європейці вважають, що свободи можна домогтися, відібравши у влади деякі з її прав, а американці забезпечують подія влади. — Взагалі практично все управління зосереджене в межах громади й розподілене між громадськими урядовцями. — Відсутність адміністративної ієрархії як у самій громаді, так і в утвореннях, що стоять над нею. — Причини цього. — Як усе ж таки виходить, що штатом керують одноманітно. — Хто має право зобов’язувати владу громади та округу діяти згідно із законом. — Поєднання виконавчої та судової влади. — Наслідок поширення принципу виборності на всіх посадових осіб. — Мирові судді в Новій Англії. — Хто їх призначає. — Управління округом. — Забезпечення управління громадами. — Сесійний суд. — Його діяльність. — Хто передає справи до суду. — Право нагляду й право скарги, що здійснюються окремо, як і всі інші адміністративні функції. — Донос, що заохочується виплатою донощикові частини стягненого штрафу.

Європейця, який подорожує по Сполучених Штатах, найбільше вражає відсутність того, що в нас називають урядом чи адміністрацією. В Америці є писані закони, виконання яких помітно в повсякденному житті. Все довкола вас перебуває в безперервному русі, одначе ніде не видно джерела цього руху. Рука, що керує суспільним механізмом, постійно прихована від очей.

Разом з тим так само, як усі люди для висловлення своїх думок змушені вдаватися до використання певних граматичних конструкцій і форм мови, всі суспільства, аби існувати, зобов’язані коритися певній владі, оскільки без неї настає анархія. Кожна влада може розподілятися найрізноманітнішими способами, одначе потрібно, аби вона все ж таки десь існувала.

Нація має два способи послабити силу влади.

Перший спосіб полягає в послабленні влади в самісіньких її підвалинах, причому в цьому випадку суспільство позбавляється права й можливості боронити саме себе: таке послаблення влади й є те, що в Європі звичайно називається встановленням свободи.

Є також і другий спосіб зменшити роль влади в суспільстві: він зводиться не до того, щоб позбавити суспільство низки його прав, і не до того, щоб паралізувати його дії, а до того, щоб розосередити цю владу, передавши її до різних рук, /72/ збільшити число посадових осіб, визнаючи за кожною з них усю повноту влади, потрібну для виконання доручених їй обов’язків. У деяких народів таке розосередження державної влади ще може призвести до анархії; одначе саме воно не таїть у собі нічогісінько анархічного. Треба сказати, що внаслідок такого поділу сила влади стає менш нездоланною й не такою небезпечною, але при цьому влада зовсім не руйнується.

Революція в Сполучених Штатах була плодом дозрілого й продуманого прагнення до свободи, а не якогось невизначеного, інстинктивного бажання незалежності. Вона аж ніяк не була викликана прагненням до безладу; навпаки, вона відбувалася під знаком любові до порядку та законності.

У Сполучених Штатах ніхто й гадки не мав, що людина у вільній країні може мати право чинити абсолютно все, чого їй забагнеться; навпаки, в неї, як у громадянина, з’явилися ще більш різноманітні, ніж у будь-кого в інших країнах, обов’язки; не було навіть наміру ні заперечувати той принцип, що влада належить суспільству, ні заперечувати права суспільства на владу; обмежилися тільки тим, що здійснення цієї влади стало поділеним. Цим шляхом хотілося досягти того, що авторитет влади був високий, а вплив посадової особи — незначний, аби суспільство, й далі залишаючись вільним, разом з тим добре керувалося.

У світі більш ніде нема іншої такої країни, де закон був би такий всесильний, як у Америці, такої країни, де право застосувати закон належало б такому великому числу людей.

Виконавча влада в Сполучених Штатах вирізняється тим, що всередині неї нема ні централізації, ні ієрархії: саме тому вона така непомітна. Влада є, але невідомо, де її шукати.

Ми вже змогли пересвідчитися в тому, що громади Нової Англії не перебувають ні під чиєю опікою. Вони самостійно турбуються про свої власні інтереси.

І нарешті, на муніципальних урядовців також нерідко покладається обов’язок сприяти виконанню загальних законів штату або ж самим приводити їх до виконання ¹⁴.

Окрім ухвалення загальних законів, штат іноді займається реґламентацією діяльності поліції; одначе звичайно саме громада та її посадові особи разом із мировим суддею, виходячи з місцевих потреб і вникаючи в найменші деталі життя суспільства, встановлюють певні правила й видають розпорядження, що стосуються громадської охорони здоров’я, забезпечення належного порядку в суспільстві та чистоти моралі громадян громади ¹⁵.

І нарешті, громадські посадові особи, без жодних вказівок збоку, вживають заходів для вдоволення потреб, які раптово виникли в суспільстві, що трапляється досить часто ¹⁶.

¹⁴ Див. у книзі «Посадова особа міського управління» переважно поняття: виборні члени міської управи (select-men), податкові урядовці (assessors), збирачі податків (collectors), особи, що спостерігають за станом проїжджих шляхів (surveyors of highiways). Один приклад з тисячі: штат забороняє без потреби подорожувати в неділю. За дотриманням цього закону наглядають особливі громадські урядовці — десятники (tithingmen).

Див. закон від 8 березня 1792 року. — Закони Массачусетсу. — T. I. — С. 410. Члени міського управління складають виборчі списки для виборів губернатора й повідомляють наслідки голосування секретареві республіки. Закон від 24 лютого 1796 року. — Там само. — Т. I. — С. 488.

¹⁵ Наприклад, члени міської управи видають дозвіл на будівництво риштаків і каналізаційної мережі, визначають місця для різниць або таких комерційних підприємств, чиє сусідство може завдавати шкоди. Див. закон від 7 червня 1785 року. — Т. I. — С. 193.

¹⁶ Наприклад, члени міської управи в разі появи заразних захворювань стежать за станом здоров’я членів громади, вживаючи з цією метою разом з мировими суддями всіх необхідних у таких випадках заходів. Закон від 22 червня 1797 року. — Т. 1. — С. 539.

З усього сказаного випливає, що в Массачусетсі виконавча влада майже /73/ цілком зосереджена в самій громаді ¹⁷, хоча вона розподіляється тут між цілим рядом урядовців.

У французькій громаді, власне кажучи, є тільки один адміністративний урядовець — сам мер.

У громаді Нової Англії, як ми бачили, їх налічується принаймні дев’ятнадцять чоловік.

Ці дев’ятнадцять посадових осіб у більшості випадків зовсім не залежать один від одного. Закон достеменно визначив коло обов’язків кожного з них. Виконуючи свої обов’язки, вони всесильні й не підлягають жодній іншій владі в громаді.

Якщо ж придивитися до того, що відбувається за межами громади, то виявиться, що ознаки адміністративної ієрархії ледь помітні. Іноді трапляється так, що посадові особи округу змінюють рішення, ухвалене громадами або громадськими властями ¹⁸, але взагалі можна твердити, що влада округу не має права втручатися в діяльність громади  ¹⁹. Вона може давати громаді розпорядження тільки тоді, коли йтиметься про справи, що стосуються цілого округу.

Посадові особи громади, як і урядовці округу, зобов’язані в дуже рідкісних випадках, заздалегідь визначених законом, повідомляти про наслідки своїх дій представникам центрального уряду ²⁰. Разом з тим центральний уряд не має представника, в чиї обов’язки входила б розробка загальних положень про діяльність поліції або ж ордонансів про втілення в життя законів; він також не має урядовців, які б постійно співпрацювали з владою округу та громади, здійснювали нагляд за її діями, спрямовували її діяльність і карали її за помилки.

З усього цього випливає, що в Новій Англії немає центру, де зосереджувалися б усі нитки виконавчої влади.

Яким же чином тоді вдається керувати суспільством більш чи менш одноманітно? Яким чином можна примусити коритися округи та їхніх посадових осіб, громади та їхніх урядовців?

У штатах Нової Англії влада поширюється на більше коло питань, ніж у нас. Законодавець проникає, сказати б, до самої серцевини керівництва суспільством, визначаючи все до найдрібніших деталей; закон водночас встановлює як основні положення, так і засоби їх втілення в життя; цим самим закон штату суворо й чітко окреслює ті численні обов’язки, які лягають на нижчі органи влади та їхніх урядовців.

¹⁷ Я кажу майже тому, що є ряд ситуацій у житті громади, які реґулюються чи то мировим суддею в межах його компетенції, чи то групою мирових суддів, що збираються в головному місті округу. Наприклад: ліцензії на право торгувати видаються мировими суддями. Див. закон від 28 лютого 1787 року. — Т. I. — С. 297.

¹⁸ Наприклад: ліцензія на право торгівлі видається лише тому, хто може показати свідоцтво про гідну поведінку, яке видають члени міської управи. В тому випадку, коли у видачі такого свідоцтва відмовлять, людина може скаржитися мировим суддям, що збираються на загальну сесію суду, й судді можуть видати їй цю ліцензію. Див. закон від 12 березня 1808 року. — Т. II. — С. 186. Громади мають право видавати свої зводи правил (by-laws) та зобов’язувати жителів виконувати їх під загрозою штрафу, обсяги якого визначені заздалегідь. Одначе ці зводи мають бути затвердженими на сесії суду. Див. закон від 23 березня 1786 року. — Т. I. — С. 254.

¹⁹ У Массачусетсі адміністративна влада округу часто розглядає скарги на дії посадових осіб громади й робить свій висновок. Але, як ми побачимо далі, вона розглядає скарги як представник судової, а не виконавчої влади.

²⁰ Наприклад: громадські шкільні комітети зобов’язані щороку подавати звіт секретареві республіки про стан справ у школі. Див. закон від 10 березня 1827 року. — Т. III. — С. 183.

З цього випливає, що коли всі адміністративні утворення, які стоять нижче щодо штату, та їхні посадові особи дотримуватимуться закону в своїх діях, то в усіх сферах суспільства життя проходитиме одноманітно; й усе ж таки /74/ залишається неясним, яким робом можна зобов’язати ці утворення та їхніх посадових осіб підкорятися законові.

Загалом же можна твердити, що в розпорядженні суспільства є тільки два способи примусити посадових осіб коритися.

Суспільство може надати одній із них необмежену владу над рештою людей, а також право позбавляти їх посади в разі непослуху.

Або ж суспільство може доручити судам застосовувати судові санкції до порушників.

Одначе далеко не завше можна скористатися тим чи іншим способом.

Право керувати урядовцем має на увазі також право звільняти його з посади, якщо він не виконує наказів, які йому даються, або ж підвищувати його по службі, якщо він старанно виконує свої обов’язки. На жаль, виборну особу не можна ні звільнити, ні підвищити на посаді. В самій природі виборної посади закладено принцип незмінності до закінчення терміну повноважень. І справді, виборна посадова особа може нічого не чекати й нікого не боятися, крім своїх виборців, якщо всі державні посади обіймаються внаслідок виборів. Отже, серед урядовців не може бути ніякої ієрархії, тому що неможливо одну й ту саму людину наділити подвійним правом: і наказувати, й ефективно карати за непокору — і тому, що не можна до влади розпоряджатися додати владу винагороджувати й карати.

Країни, які запроваджують принцип виборності посадових осіб на нижчих рівнях урядового механізму, неминуче опиняються перед потребою застосовувати судові санкції як засіб адміністративного впливу.

Одразу ж це визначити не можна. Ті, хто стоять біля влади, вважають своєю першою поступкою саму згоду на виборність усіх посадових осіб, а другою — підкорення виборного урядовця постановам суддів. Вони однаково остерігаються й тієї, й тієї новації, а що від них звичайно найбільше домагаються першої поступки, то вони запроваджують виборність посадових осіб, зберігаючи їхню незалежність від суддів. Тим часом кожен із цих заходів — це те єдине, що може врівноважити іншого. Треба усвідомлювати те, що виборна влада, яка не підлягає судовим органам, рано чи пізно вислизає від будь-якого контролю або ж буде знищена. Між центральною владою та виборними адміністративними органами єдиним посередником можуть бути судді. Тільки вони спроможні примусити виборного урядовця коритися, не порушуючи при цьому прав виборців.

Отже, поширення судової влади на світ політики повинно перебувати в прямому зв’язку з розширенням виборності органів влади. Якщо цих двох елементів не існує водночас, то держава приходить врешті-решт чи то до анархії, чи то до рабства.

За всіх часів відзначалося, що судова діяльність досить-таки слабо підготувала людей до практичної адміністративної діяльності.

Американці перебрали в своїх англійських предків один з інститутів, який не має аналогів ніде на Європейському континенті, а саме — інститут мирових суддів.

Мировий суддя перебуває десь посередині між світською людиною та урядовцем, між адміністративною посадовою особою та суддею. Мировим суддею звичайно стає освічений громадянин, але такий, що не конче добре розуміється на законах. До його обов’язків входить тільки здійснення поліційних функцій, а це передусім більше вимагає здорового глузду та чесності, ніж знань. Мировий суддя вносить до адміністративного процесу, в якому він бере участь, вимогу дотримуватися визначених форм і гласності, що робить з нього перешкоду для будь-яких виявів деспотизму; разом з тим він не стає рабом букви закону, що звичайно перетворює будь-якого урядовця на людину, яка мало здатна виконувати свої функції. /75/

Американці впровадили в себе інститут мирових суддів, водночас зовсім позбавивши його аристократичного характеру, чим відзначився цей інститут у метрополії.

Губернатор Массачусетсу ²¹ призначає в усіх округах певне число мирових суддів на семирічний термін ²².

Крім того, з числа цих мирових суддів він призначає трьох, які утворюють у кожному окрузі те, що відомо під назвою сесійного суду.

Мирові судді беруть безпосередню участь у процесі управління. Подеколи їм доручають разом з виборними урядовцями ухвалювати певні адміністративні акти ²³, в інших же випадках до їхніх обов’язків входить формування судів, на засіданнях яких представники влади коротко викладають звинувачення на адресу громадянина, який відмовляється коритися законам, або ж сам громадянин заявляє про ті чи ті надуживання посадових осіб. Одначе свої найважливіші адміністративні обов’язки мирові судді виконують під час засідання сесійних судів.

Сесійний суд засідає двічі на рік у головному місті округу. В Массачусетсі саме на суд покладено обов’язок тримати в підлеглості максимальне число ²⁴ державних урядовців ²⁵.

Слід звернути особливу увагу на той факт, що в Массачусетсі сесійний суд є водночас і адміністративним закладом у прямому значенні слова, і політичним судом.

Ми вже вели мову про те, що округ ²⁶ існує тільки як адміністративна одиниця. І сесійний суд як такий відає тільки тими небагатьма справами, які стосуються водночас інтересів кількох громад або ж усіх громад округу й які, отже, не можна доручити жодній з громад зокрема.

Тож у справах, що належать до компетенції округу, обов’язки сесійного суду зводяться до суто адміністративних, і якщо суд і впроваджує нерідко в свою процедуру ті чи ті судові форми, то з єдиною метою прояснити для себе справу ²⁷ й для того, аби тим самим надати ґарантії тим громадам, спільні справи яких розглядаються.

²¹ Далі ми пояснимо, що таке губернатор штату; але вже зараз треба сказати, що губернатор представляє в своїй особі виконавчу владу штату.

²² Див. конституцію штату Массачусетс, розд. II, § 9; а також розд. III, § 3.

²³ Один приклад з багатьох: чужинець приїздить до громади з країни, де лютує якась заразна недуга. Він захворює. Двоє мирових суддів, за рекомендацією членів міської управи, можуть дати розпорядження шерифові округу перевезти хворого в інше місце, де за ним наглядатимуть. Закон від 22 червня 1797 року. — Т. I. — С. 540.

Взагалі мирові судді втручаються в усі найважливіші адміністративні справи, надаючи їм напівсудового характеру.

²⁴ Я кажу максимальне число тому, що насправді деякі адміністративні правопорушення підлягають веденню звичайних судів. Наприклад, якщо громада відмовляється створювати потрібні фонди для утримання своїх шкіл або ж призначати шкільний комітет, то на неї накладається вельми серйозний грошовий штраф, і ця ухвала приймається найвищим судом (supreme judicial court) або судом, що розбирає тільки побутові справи (common pleas). Див. там само, закон від 10 березня 1827 року. — Т. III. — С. 190. Або ж коли громада не робить бойових запасів на випадок війни. Див. закон від 21 лютого 1822 року. — Т. I. — С. 570.

²⁵ У межах своєї компетенції мирові судді беруть участь в управлінні громадами та округами. Звичайно найважливіші ухвали в громадському житті не приймаються без участі бодай одного мирового судді.

²⁶ Судові справи, що розглядаються сесійним судом і стосуються округу, зводяться до такого: 1) будівництво в’язниць та споруд судів; 2) розгляд проектів бюджету округу (схвалених законодавчими зборами штату); 3) розподіл встановлених у межах тієї самої процедури податків (шляхом голосування); 4) видача деяких категорій патентів; 5) будівництво й ремонт шляхів в окрузі.

²⁷ Так, наприклад, якщо йдеться про шлях, то сесійний суд практично може розв’язати всі труднощі, пов’язані з його будівництвом на підставі ухвали присяжних.

Однак у разі необхідності забезпечити належне /76/ управління всередині громади, суд практично завжди виступає в ролі органу правосуддя й тільки в надзвичайно рідкісних ситуаціях — як адміністративний заклад.

Головна важкість полягає в тому, щоб зобов’язати громаду, яка практично володіє повною незалежністю, виконувати загальні закони штату.

Ми вже знаємо, що громади зобов’язані щороку призначати певне число посадових осіб, яких називають податковими урядовцями, для обкладання населення податками. Громада може спробувати уникнути сплати податку в той спосіб, що не призначить цих урядовців. У такому разі сесійний суд засуджує її до сплати суворого грошового штрафу ²⁸, причому цей штраф розкладається на всіх жителів громади без винятку. Шериф округу як судовий урядовець забезпечує виконання вироку. Тож у Сполучених Штатах виконавча влада намагається, причому вельми ревно, відгородити себе від сторонніх поглядів. Адміністративне розпорядження майже завше ховається в цій країні за постанову суду; від цього розпорядження набирає ще більшої сили, сили, практично нездоланної, якою люди звичайно наділяють закон.

Такий порядок речей легко простежити й зрозуміти. Обов’язки громади в більшості випадків визначені чітко й ясно; це простий і незаперечний факт, це принцип, а не його детальне здійснення ²⁹. Труднощі виказують себе тоді, коли доводиться примушувати коритися не саму громаду, а її урядовців.

Усі непристойні вчинки, що їх може припуститися громадська посадова особа, врешті-решт зводяться до такого:

урядовець може виконувати приписи закону з великим поривом, але не дуже старанно;

він може зовсім не виконувати цих приписів;

і нарешті, він може робити те, що й зовсім забороняється законом.

Підсудними є тільки дії посадових осіб у двох останніх випадках. Підставою для судового втручання повинна бути лише наявність відвертого й незаперечного факту порушення.

Так, наприклад, якщо члени міської управи не виконують під час громадських виборів усіх формальностей, що вимагаються законом, то на них можна накласти грошовий штраф ³⁰.

²⁸ Див. закон від 20 лютого 1786 року. — Т. I. — С. 217.

²⁹ Є опосередкований спосіб примусити громаду покоритися. Наприклад, закон зобов’язує громаду утримувати шляхи в належному стані. Якщо ж вони вирішили не проголосувати за створення фонду, потрібного для цього, то громадський урядовець, до обов’язків якого входить нагляд за шляхами, має право своєю владою зібрати належні кошти. А що він також відповідає перед громадянами за поганий стан шляхів і в свою чергу може постати перед сесійним судом за їхньою вимогою, то можна бути певним, що він неодмінно використає в громаді те виключне право, яке йому надано законом. Так, сесійний суд, погрожуючи урядовцеві, примушує до підкори всю громаду. Див. закон від 5 березня 1787 року. — Т. I. — С. 305.

³⁰ Закони Массачусетсу. — Т. II. — С. 45.

Одначе якщо посадова особа виконує свої обов’язки бездумно, якщо вона втілює в життя приписи закону без належної старанності й ретельності, то суд на неї вплинути ніяк не може.

Сесійний суд, хоч і наділений адміністративними функціями, цього разу не спроможний примусити урядовця виконувати належним чином свої обов’язки. Тільки острах відкликання може запобігти таким порушенням, а сесійний суд, не маючи ніякого стосунку до формування громадської влади, не може відкликати урядовців, яких він не призначав.

До речі, аби пересвідчитися в недбальстві чи неохайності тієї чи тієї посадової особи, потрібен постійний нагляд за діяльністю підлеглих урядовців. Разом з тим сесійний суд, збираючись усього-на-всього двічі на рік, нагляду не здійснює; він лише розв’язує передані на його розгляд справи за фактами правопорушення. /77/ Єдиною ґарантією активного й розумного виконання урядовцем доручених йому обов’язків є нічим не обмежене право усунення їх з посади, що не підвладне судовим органам.

У Франції ми намагаємося знайти ці ґарантії в адміністративній ієрархії; в Америці ж їх бачать у виборності посадових осіб.

Отже, підбиваючи підсумок викладеному, можна кількома словами сказати таке.

Якщо державний урядовець у Новій Англії здійснює злочин за виконанням своїх службових обов’язків, то він завше постає перед звичайним судом.

Якщо ж він припускається адміністративної помилки, то його карає суд, який має суто адміністративний характер; а в тих випадках, коли справа вельми серйозна або ж не терпить відкладення, суддя виконує функції цього урядовця ³¹.

І нарешті, урядовець, запідозрений хоч би в одному з тих неявних правопорушень, що не піддаються визначенню або оцінці органами правосуддя, щороку постає перед судом, ухвала якого не підлягає оскарженню і який може одразу ж позбавити урядовця будь-яких повноважень, бо його повноваження завершуються водночас з припиненням дії його мандата на владу.

У цій системі, безперечно, чимало істотних переваг, але на практиці трапляються певні труднощі, на які треба вказати.

Я вже відзначав, що адміністративний, або так званий сесійний, суд не має права нагляду за посадовими особами громади; він може діяти лише в тому разі, якщо, висловлюючись юридичною мовою, справу передано до суду. Ось саме в цьому й полягає слабка ланка всієї системи.

Американці Нової Англії не стали запроваджувати при сесійному суді прокурорського нагляду ³², й слід визнати, що запровадити його їм було вельми важко. Якби вони обмежилися тим, що посадили б у кожному головному місті округу урядовця-звинувачувача, не додавши йому помічників у громадах, то яким робом цей звинувачувач зміг би знати більше про те, що коїться в окрузі, ніж самі члени сесійного суду? Якби в кожній громаді він мав своїх аґентів, то в його руках зосередилася б найстрашніша форма влади — влада керувати від імені правосуддя. Закони між тим є продовженням звичаїв, але ж нічого подібного в англійському законодавстві не було.

Отже, американці поділили право нагляду та право звинувачення, як і решту адміністративних функцій у суспільстві.

Члени розширеної колеґії присяжних згідно із законом зобов’язані попереджувати суд, при якому ця колеґія створена, про різні правопорушення, що здійснюються в окрузі ³³. Є кілька видів великих адміністративних правопорушень, по яких саме прокурор має офіційно порушувати судову справу ³⁴. Та все ж таки обов’язок карати правопорушників найчастіше покладається на фіскальних урядовців, що займаються збиранням грошових штрафів. Тож скарбник громади зобов’язаний переслідувати в судовому порядку велику частину адміністративних правопорушень, що чиняться на його очах.

³¹ Наприклад, якщо громада вперто відмовляється обирати податкових урядовців, то сесійний суд призначає їх сам; причому урядовці, призначені в такий спосіб, мають усі ті права, що й виборні урядові особи. Див. наведений угорі закон від 20 лютого 1787 року.

³² Я кажу, саме при сесійному суді. Річ у тім, що при звичайних судах є урядовець, який виконує окремі функції прокурора.

³³ Присяжні засідателі зобов’язані, наприклад, повідомляти судові про поганий стан шляхів. — Закони Массачусетсу. — Т. I. — С. 308.

³⁴ Якщо, наприклад, скарбник округу зовсім не подає звітів. — Закони Массачусетсу. — Т. I. — С. 406. /78/

Одначе американське законодавство спрямоване передусім на приватні інтереси ³⁵; і саме з цим засадничим принципом постійно доводиться мати справу під час вивчення законів Сполучених Штатів.

Американські законодавці досить мало вірять у людську чесність, але вони завжди виходять із розумності людей. Внаслідок цього вони частенько покладаються на те, що приватний інтерес прислужиться виконанню законів.

Коли внаслідок надуживань адміністративною владою серйозно й відчутно зазнає шкоди приватна особа, всі чудово розуміють, що її особистий інтерес, її зацікавленість неминуче спонукає її подати скаргу.

А втім, неважко перевірити, що коли припис закону, хоч би яким він був корисним для суспільства, зовсім не зачіпає інтересів окремих осіб, то кожен подумає про те, чи варто йому виступати в ролі звинувачувача. Саме тому, та ще й за умови своєрідної мовчазної змови, закони можуть легко вийти з користування.

Внаслідок системи, що склалася й що штовхає людей на крайнощі, американці змушені зацікавити донощиків, пропонуючи їм в окремих випадках частину зібраних штрафів ³⁶.

Цей спосіб дуже небезпечний: виконання законів супроводжується моральним розкладом людей.

Над посадовими особами округу, власне кажучи, вже нема жодної іншої адміністративної влади, крім влади уряду.

³⁵ Один приклад з тисячі: якщо приватна особа, проїжджаючи по розбитому шляху, ламає свою бричку або отримує тілесне пошкодження, то вона має право звернутися до сесійного суду з вимогою відшкодувати їй збитки у тієї громади або округу, які відповідають за стан цього шляху. — Закони Массачусетсу. — Т. I. — С. 309.

³⁶ У разі нападу ворога або в разі збройного повстання, якщо громадські урядовці не постачають міліції боєзапас чи інші потрібні їй речі, громаді можуть присудити штраф обсягом від 200 до 500 доларів (1000 — 2700 франків).

Природно, що в такій ситуації навряд чи хтось буде зацікавлений чи просто забажає виступити в ролі скаржника. Тому закон додає: «Усі громадяни матимуть право вимагати покарання таких вчинків, причому половина знятого штрафу повинна надійти на користь звинувачувача». Див закон від 6 березня 1810 року. — Т. II. — С. 236.

Такі положення нерідко трапляються й у законах штату Массачусетс.

Іноді буває так, що закон таким робом примушує не приватну особу звинувачувати державного урядовця, а урядовця — закликати до відповідальності приватних осіб. Наприклад, якщо житель відмовляється виконати покладену на нього частину роботи по впорядкуванню проїжджого шляху, то інспектор, який наглядає за шляхами, зобов’язаний порушити проти нього справу, і якщо він домагається його засудження, то отримує половину штрафу, що знімається з винного. Див. наведені вище закони, т. I, с. 308.

Роздуми про управління Сполученими Штатами

Відмінності систем управління в штатах, що входять до складу Союзу. — Що далі на південь, то громадське життя стає дедалі менш активним і менш повним. — Зростання ролі урядовця, звуження влади виборців. — Адміністративні функції переходять від громади до округу. — Штати Нью-Йорк, Огайо та Пенсильванія. — Принципи адміністративного устрою, властиві всьому Союзові взагалі. — Вибори державних урядовців та їхня незмінність на посаді. — Відсутність ієрархії. — Впровадження інституту судового впливу в систему управління.

Я вже обіцяв, що, розглянувши детально устрій громади та округу в Новій Англії, я зроблю загальний огляд того, що відбувається в решті Союзу.

У міру просування на південь громадське життя стає відчутно менш активним; в громаді менше посадових осіб, і в них менше прав та обов’язків; жителі вже не можуть безпосередньо впливати на справи громади; громадські збори, або асамблеї, проводяться значно рідше, й коло питань, що обговорюються на /79/ них, помітно звужується. Внаслідок цього, влада виборних урядовців істотно зростає, тоді як влада самих виборців зменшується; громадський дух тут менш очевидний і менш сильний ³⁷.

Ці відмінності стають помітнішими в штаті Нью-Йорк і вже зовсім різко виказують себе в штаті Пенсильванія; одначе, коли просуватися на північний захід, вони знову менш відчутні. Більшість імміґрантів, які заснували штати Північного Заходу, — вихідці з Нової Англії; вони перенесли до своєї нової вітчизни звичну їм систему управління. Громада в штаті Огайо багато в чому нагадує громаду штату Массачусетс.

Ми вже бачили, що в Массачусетсі громада — це найголовніша із засад управління суспільством. Вона є тим центром, де зосереджені як усі інтереси, так і всі почуття людей. Але становище істотно змінюється, коли потрапляєш до штатів, де люди менш освічені і, отже, громада загалом менше здатна до розумних дій, і в неї менше можливостей забезпечити належне управління. Тож у міру віддалення від штатів Нової Англії та роль, яку відігравала громада, певною мірою переходить до округу. Округ перетворюється на велику адміністративну одиницю, влада якої стає проміжною ланкою між урядом штату та простими громадянами.

Я вже казав, що в Массачусетсі справи округу веде сесійний суд. Цей суд складається з певного числа посадових осіб, яких призначає губернатор і які становлять при ньому раду. Округ не має представницьких органів, а його бюджет затверджують законодавчі збори штату.

У такому великому штаті, як Нью-Йорк, а також у штатах Огайо та Пенсильванія, навпаки, жителі кожного округу обирають певне число депутатів, з яких формується представницький орган — рада округу ³⁸.

Рада округу має, в певних межах, право обкладати податками своїх жителів — у такому разі вона виступає як справжній законодавчий орган. Водночас рада округу є і виконавчим органом, часто бере участь в управлінні громадами, відчутно обмежуючи їхні повноваження, тож порівняно з Массачусетсом місцеві громади володіють значно меншою владою.

³⁷ Детальніше див.: Поправки до закону штату Нью-Йорк, ч. I, розд. XI, який називається «Про повноваження, обов’язки та привілеї міст». — Т. — С. 336 — 364.

Див. також у збірнику «Дайджест законів Пенсильванії» статті: «Податкові урядовці», «Збирачі податків», «Констеблі» (Constables), «Інспектори в справах бідноти» (Overseers of the poor), «Особи, які наглядають за станом проїжджих шляхів». І в збірнику під назвою «Акти загального змісту штату Огайо» закон від 25 лютого 1834 року щодо громад, с. 412. І нарешті, спеціальні постанови, що стосуються різних державних посад, як, наприклад, урядовці міської управи (Township’s clercs), члени правління (Trustees), інспектори в справах бідноти, інспектори стану огорож та меж (FenceViewers), оцінювачі власності (Appraisers of property), міський скарбник (Township’s Treasures), констеблі, особи, які наглядають за станом проїжджих шляхів.

³⁸ Див.: Поправки до законів штату Нью-Йорк, ч. I, розд. XI. — Т. I. — С. 340; там само. — С. 366; там само. — Акти штату Огайо. Закон від 25 лютого 1824 року щодо окружних уповноважених (County-commissioners). — С. 263.

Див. у Дайджесті законів Пенсильванії статті «Нормативи окружного представництва» (CountyRates), «Квоти» (Levies). — С. 170.

У штаті Нью-Йорк кожна громада вибирає депутата, який водночас бере участь як в управлінні округом, так в управлінні громадою.

Такі головні характерні риси устрою громади та округу в різних штатах федерації. Якби до моїх намірів входило описати детальніше різні форми функціонування влади, то мені довелося б вказати на ще більше число розходжень. Одначе до мого завдання не входить складати курс американського державного права. Я вважаю, що вже сказав достатньо для того, аби можна було зрозуміти, на яких загальних принципах будується управління суспільством у Сполучених Штатах. Ці принципи втілюються в життя по-різному й у різних частинах /80/ країни призводять до більш чи менш різних наслідків, хоча по суті вони скрізь одні й ті самі. Закони різняться за формою, але їх плекає спільний дух.

Незважаючи на те що громади й округи влаштовані не всюди однаково, можна твердити, що скрізь у Сполучених Штатах у підвалинах їхньої організації одна й та сама ідея: кожна людина є найліпшим суддею того, що стосується тільки її самої, і тому вона ліпше, ніж будь-хто інший, здатна потурбуватися про задоволення своїх потреб. Отже, в обов’язки й громади, й округу входить забезпечення своїх власних інтересів. Штат править, але не керує. Бувають, звісно, винятки з цього правила, але суперечностей у цьому правилові ви не знайдете ніде.

Першим наслідком цього підходу було те, що жителі стали самостійно обирати всіх представників виконавчої влади й у громаді, й в окрузі або принаймні відбирати цих посадових осіб виключно зі свого середовища.

А що посадові особи скрізь є виборними або, як мінімум, незмінними, то в Сполучених Штатах ніде не могла виникнути ієрархічна структура влади. В цій країні є стільки ж незалежних урядовців, скільки й посад. Виконавча влада виявилася розосередженою серед безлічі людей.

Оскільки в країні цілком відсутня адміністративна ієрархія й посадові особи є виборними та незмінними аж до закінчення терміну дії їхніх повноважень, з’являється потреба більшою чи меншою мірою прилучати судову владу до сфери управління. Звідси в свою чергу виникає система накладання штрафів, за допомогою яких нижчі утворення та їхні представники спонукають до виконання законів. Ця система застосовується в усіх штатах Союзу без винятку.

А втім, право покласти край посадовим надуживанням чи право виступати в разі потреби в ролі виконавчої влади належить у різних штатах різним категоріям суддів.

Англоамериканці взяли інститут мирових суддів із загального джерела; мирові судді є скрізь у Сполучених Штатах. Проте їхня роль не скрізь однакова.

Мирові судді всюди подають допомогу в управлінні громадами та округами ³⁹, чи то беручи безпосередню участь у процесі управління, чи то піддаючи переслідуванню тих, хто припустився посадових порушень; разом з тим у більшості штатів найсерйозніші з цих порушень усе ж таки передаються на розгляд звичайних судів. Отже, обрання посадових осіб або їхня незмінність, відсутність адміністративної ієрархії, впровадження судового контролю над нижчими утвореннями в системі управління державою — такі основні ознаки, що вирізняють американську систему виконавчої влади на всій території держави від штату Мен до штату Флорида.

В окремих штатах можна спостерігати елементи, що зароджуються, централізації виконавчої влади. В цьому напрямі найдалі просунувся штат Нью-Йорк.

У штаті Нью-Йорк урядовці державного апарату в деяких випадках здійснюють нагляд та контроль за функціонуванням нижчих ешелонів влади ⁴⁰.

³⁹ На Півдні є навіть окремі штати, де на судових урядників округу (County-Courts) покладено всі, навіть найдрібніші, обов’язки. Див.: Закони й постанови штату Теннессі, статті «Судові органи», «Податки».

⁴⁰ Наприклад, управління суспільною освітою зосереджене в руках уряду. Законодавчі збори призначають адміністрацію університету, так званих реґентів. Губернатор та віце-губернатор штату неодмінно входять до їхнього числа (Поправки до законів. — Т. I. — С. 456). Реґенти університету щороку відвідують коледжі та академії, подаючи відтак законодавчим зборам звіт про стан справ; цей нагляд не є формальним з таких вельми специфічних причин: коледжам з метою отримання статусу юридичної особи (корпорації), яка має право продавати, купувати й володіти власністю, потрібна хартія, яка надається тільки за рекомендацією реґентів. Крім того, штат щороку розподіляє між коледжами та академіями певні суми грошей із спеціального фонду, який створюється для /81/ заохочення освіти. Розподіляють ці суми знову ж таки реґенти. Див. розділ XV «Народна освіта». — Поправки до законів. — Т. I. — С. 455.

Комісіонери у справах громадських шкіл також зобов’язані один раз на рік подавати звіт про стан справ доглядачу шкіл республіки. Там само. — С. 488.

Крім того, така сама доповідь подається щороку й про чисельність та про становище найбідніших прошарків населення. Там само. — С. 631.

В інших випадках вони формують щось на взірець апеляційного суду для розв’язання конкретних справ ⁴¹. У штаті Нью-Йорк судові санкції використовуються як адміністративні санкції менше, ніж будь-де в інших місцях. Право покарання за посадові правопорушення надано меншому числу осіб  ⁴².

У законах штату Нью-Йорк час від часу виникають становища такі самі, які я тільки що навів як приклади. Одначе загалом такі спроби централізації влади рідкісні й малоефективні. Покладаючи на високих посадових осіб штату право нагляду та керівництва нижчою ланкою посадових осіб, штат не дає їм водночас права винагороджувати або карати останніх. Практично ніколи не трапляється так, щоб одна й та сама людина мала право віддавати наказ і водночас право карати за непослух; тож, маючи право наказувати, вона не може примусити людину підкоритися своєму наказові.

1830 року доглядач шкіл у своїй щорічній доповіді законодавчим зборам поскаржився на те, що багато комісіонерів у справах шкіл не передали йому, незважаючи на його наполегливі вимоги, звітів, що їх вони були зобов’язані йому подати. «Якщо таке повториться знову, — додав він, — я буду змушений згідно із законом подати на них скаргу до відповідного суду».

Незначною мірою аналогічна тенденція спостерігається і в ряді інших штатів ⁴³. Одначе загалом можна твердити, що відмітною рисою виконавчої влади в Сполучених Штатах є її вкрай велика децентралізація.

Про штат

Я вже писав про громади та їхні правління, тепер мені залишається тільки описати штат і його уряд.

На цій темі я можу зупинитися тільки коротко, не побоюючись виявитися незрозумілим; те, що я маю намір розповісти, викладено в усіх писаних конституціях, що їх кожен може легко знайти ⁴⁴.

Концептуальна основа цих конституцій вельми проста й раціональна.

Більшість положень, що є в них, прийнято всіма націями, які мають конституції, а тому вони нам достатньою мірою знайомі.

Отже, я обмежусь лише найкоротшим викладом. Згодом я постараюсь дати оцінку тому, про що зараз маю намір сказати.

⁴¹ Якщо хтось вважає себе потерпілим внаслідок тих чи тих дій комісіонерів у справах шкіл (які належать до числа громадських посадових осіб), він може звернутися із скаргою на них до доглядача шкіл, чия ухвала є остаточною. — Поправки до законів. — Т. I. — С. 487.

⁴² Наприклад, у кожному окрузі на аторнея (district-attorney) покладено обов’язок збирати всі штрафи, сума яких перевищує п’ятдесят доларів, у тому випадку, якщо це право не покладене законом на іншу особу. — Поправки до законів, ч. I, розд. X. — Т. I. — С. 383.

⁴³ У Массачусетсі ми знаходимо чимало ознак централізації виконавчої влади. Наприклад, шкільні комітети в громадах зобов’язані щороку складати звіт про свою діяльність і передавати його секретареві штату. — Закони Массачусетсу. — Т. I. — С. 367.

⁴⁴ Див. текст конституції штату Нью-Йорк. /82/

Законодавча влада штату

Поділ законодавчого корпусу на дві палати. — Сенат. Палата представників. — Різні функції палат.

Законодавча влада штату довірена двом палатам; перша з них називається сенатом.

Сенат — це передусім законодавчий орган, хоча зрідка він і виконує функції виконавчої чи судової влади.

Згідно з конституцією різних штатів ⁴⁵ сенат здійснює адміністративні функції різними способами, одначе найчастіше він укорінюється у сферу виконавчої влади шляхом участі в призначенні посадових осіб.

Він бере на себе частину судової влади, виносячи постанови з ряду правопорушень політичного характеру, а також інколи розв’язуючи деякі цивільні справи ⁴⁶.

Число його членів завше невелике.

⁴⁵ У Массачусетсі сенат не має жодних адміністративних функцій.

⁴⁶ Як у штаті Нью-Йорк.

Палата представників — друга складова частина законодавчих зборів — жодною виконавчою діяльністю не займається, а в правосудці бере участь, тільки звинувачуючи перед сенатом державних урядовців.

Умови виборів членів обох палат практично скрізь однакові. Й ті, й ті обираються на засадах єдиної процедури, одними й тими самими громадянами.

Єдина відмінність між ними полягає в тому, що сенатори обираються звичайно на триваліший термін, ніж члени палати представників. Останні рідко коли залишаються на своєму посту понад рік, тимчасом як сенатори найчастіше обираються на два-три роки.

Надаючи сенаторам привілей обиратися на багаторічний термін і почасти оновлюючи їхній склад, закон потурбувався про те, щоб зберегти в середовищі законодавців ядро, яке складається з людей, уже досвідчених у справах та здатних справляти корисний вплив на заново обраних.

Поділивши законодавчий корпус на дві палати, американці не ставили перед собою завдання перетворити одну на спадкову, а другу на виборну установу; вони також не мали наміру зробити одну палату аристократичною, а другу — демократичною. Не ставили вони перед собою й мету знайти в першій опору для уряду, а другій залишити захист інтересів та прагнень народу.

Єдиним позитивним наслідком створення в сучасних Сполучених Штатах двопалатної структури став поділ законодавчої влади для того, аби стримувати діяльність політичних органів, та впровадження апеляційного суду для перевірки законів.

Час і досвід довели американцям, що, крім названих уже переваг, поділ законодавчої влади — є найперша потреба для суспільства. Пенсильванія, єдина з усіх об’єднаних у Союз республік, зробила попервах спробу створити однопалатний орган. Сам Франклін, який перебував у полоні логічних побудов, що випливали з концепції про народовладдя, сприяв здійсненню цього наміру. Одначе невдовзі треба було змінити закон і створити дві палати. Принцип поділу законодавчої влади отримав, отже, останнє визнання; віднині можна вважати, що поділ законодавчої діяльності між кількома органами є доведеною необхідністю. Ця теорія, практично невідома античним республікам, виникла у світі мало не випадково, як, утім, відкрилася й більшість інших великих істин. Нині вона нарешті прийнята як аксіома в політичній науці. /83/

Про виконавчу владу штату

Що таке губернатор штату. — Яке становище займає він щодо законодавчого корпусу. — Які його права та обов’язки. — Його залежність від народу.

Губернатор є представником виконавчої влади штату.

Я не випадково вжив тут слово «представник». Губернатор штату насправді представляє виконавчу владу, але разом з тим коло його прав у сфері виконання обмежене певними рамками.

Губернатор як найвища посадова особа стоїть поруч із законодавчими зборами тому, щоб стримувати законодавчу владу й виступати в ролі радника. Він має право «відкладного вето», яке дозволяє йому на власний розсуд зупиняти чи принаймні гальмувати ті чи ті дії законодавчого корпусу. Він доповідає законодавчим зборам про потреби штату й пропонує ті засоби, що їх він вважає потрібними для їхнього вдоволення. И природно, він є єдиним виконавцем рішень законодавчих органів стосовно всіх тих починань, які зачіпають інтереси всього штату взагалі ⁴⁷. За відсутності законодавчих зборів він повинен уживати всіх можливих заходів для того, аби вберегти штат від будь-яких насильницьких потрясінь і непередбачуваних небезпек.

Губернатор зосереджує в своїх руках усю військову могутність штату. Він є командувачем міліції штату й головою збройних сил.

У тому разі, коли порушується громадська воля, втілена із загальної згоди в законах, губернатор особисто очолює всі збройні підрозділи штату з метою придушити опір законові й відновити належний порядок.

Губернатор не бере жодної участі в управлінні громади та округами або, точніше кажучи, має до цього тільки опосередкований стосунок, призначаючи мирових суддів, яких потім сам же не має права відкликати ⁴⁸.

Губернатор — виборна посадова особа. Звичайно він обирається на один або два роки й таким чином залишається в постійній і міцній залежності від більшості, яка його обрала.

⁴⁷ На практиці не завше тільки губернатор здійснює рішення законодавчих зборів. Часто трапляється так, що, ухвалюючи якусь постанову, законодавці водночас призначають спеціальних урядовців для нагляду за його виконанням.

⁴⁸ У багатьох штатах мирові судді призначаються губернатором.

Політичні наслідки децентралізації виконавчої влади в Сполучених Штатах

Відмінність, яку слід проводити між урядовою та адміністративною централізацією. — Відсутність у Сполучених Штатах адміністративної централізації поряд із сильною централізацією урядової влади. — Деякі неґативні наслідки, що випливають з крайньої адміністративної децентралізації в Сполучених Штатах. — Перевага такого порядку речей з адміністративного погляду. — Порівняно з Європою влада, яка керує американським суспільством, менш упорядкована, менш поінформована, менш освічена, але набагато могутніша. — Політичні переваги такого стану справ. — У Сполучених Штатах поняття вітчизни дуже близьке всім. — Дедалі більша потреба в місцевих інститутах влади в міру демократизації суспільного ладу. — Причини цього.

Про централізацію в наші дні говорять постійно, але ніхто не намагається вникнути в це поняття.

Між тим є два зовсім різних типи централізації, які не треба плутати.

Є певні інтереси, спільні для всіх прошарків суспільства, такі, як, наприклад, вироблення загальних законів та взаємовідносин з чужоземцями.

Є також інтереси, властиві якимсь окремим прошаркам суспільства, як, наприклад, ті чи ті дії та починання громади.

Урядова централізація, на мою думку, — це зосередження влади в єдиному центрі або в одних руках для захисту першої групи інтересів. /84/

Під адміністративною централізацією я маю на увазі таку саму ж концентрацію влади з метою захисту другої групи інтересів.

Є цілий ряд ознак, за якими ці два види централізації збігаються. Одначе, розглядаючи в комплексі ті питання, які перебувають у компетенції в кожній з них окремо, легко можна їх розрізнити між собою.

Урядова централізація, і це зрозуміло, набирає незвичайної сили в поєднанні з адміністративною централізацією. В цьому разі вона привчає людей повністю й постійно відмовлятися від прояву власної волі, привчає коритися, причому не раз і не з приводу якогось одного конкретного питання, а в усьому й завше. Вона не просто підпорядковує людей собі, приборкуючи їх за допомогою сили, — вона використовує також їхню відданість власним звичкам; попервах вона діє ізольовано, на кожного окремо, а відтак і на масу загалом.

Ці два види централізації пов’язані між собою й допомагають одна одній, разом з тим я не можу сказати, що вони невіддільні одна від одної.

За Людовіка XIV Франція стала свідком величезної централізації урядової влади, яку тільки можна собі уявити, бо одна й та сама людина видавала загальні закони й водночас мала право їх тлумачити; репрезентувала Францію за кордоном і діяла всередині країни від її ж імені. «Держава — це я», — казав він і цілком мав слушність.

Однак за Людовіка XIV адміністративна централізація була куди слабкіша, ніж у наші дні.

Нині ми бачимо, що в такій країні, як Англія, де централізація урядової влади доведена до найвищої міри, держава діє наче одна людина; зі своєї волі приводить у рух величезні маси народу, скрізь, де тільки забажає, збирає сили й використовує всю свою могутність.

Між тим в Англії, яка за останні п’ятдесят років домоглася таких величезних успіхів, цілком відсутня централізація адміністративної влади.

Зі свого боку я не можу навіть уявити собі, щоб нація змогла існувати й особливо домогтися розквіту без сильної централізації урядової влади.

Водночас я вважаю, що централізація адміністративної влади здатна тільки дратувати людей, які цій владі підлягають, бо вона постійно прагне послабити в них громадський дух. Централізація адміністративної влади справді може сприяти об’єднанню на певному проміжку часу у певному місці всіх сил нації, але вона неґативно впливає на оновлення цих сил. Отже, вона чудово може забезпечити якійсь людині скороминущу велич, але зовсім не добробут цілого народу.

Треба з великою обережністю прислухатися до тих, хто твердить, що держава не здатна функціонувати без централізації, — в такому разі, самі того не усвідомлюючи, люди звичайно ведуть мову про централізацію урядової влади. Німецька імперія — раз у раз повторюють вони — так і не змогла скористатися з усіх своїх можливостей. Але в чому причина цього? А в тому, що сили нації ніколи не були централізовані; в тому, що держава так і не змогла примусити своїх громадян коритися основним законам; в тому, що розрізнені частини цього великого цілого завше мали чи то право, чи то можливість відмовляти у своїй допомозі представникам загальнонаціональної влади у тих справах, які становили інтерес для всіх жителів, — інакше кажучи, в тому, що не було централізації урядової влади. Таке саме зауваження можна віднести й до середньовіччя: причиною всіх нещасть та лих феодального суспільства стало те, що влада не тільки керувати, а й правити була розпорошена серед безлічі людей і здійснювалася силою-силенною найрізноманітніших способів. Відсутність будь-якої централізації урядової влади заважала народам Європи того періоду рішуче просуватися до тієї чи тієї мети. /85/

Ми бачили, що в Сполучених Штатах зовсім не було централізації влади, та й ознаки ієрархії влади були лише слабко помітні. Децентралізація тут досягла такого рівня, що, якби це було в Європі, жодна нація не уникнула б при цьому великих труднощів, і навіть в Америці така децентралізація в окремих випадках завдає відчутної шкоди. Водночас централізація урядової влади в Сполучених Штатах надзвичайно висока. Й легко довести, що сили нації тут згуртованіші, ніж у будь-якій із старих європейських монархій. Річ не в тім, що в кожному штаті є єдиний орган, який видає закони, й не в тому, що є тільки одне потужне джерело політичної активності суспільства, а в тому, що взагалі тут уникли об’єднання численних асамблей округів з побоювання, що ці асамблеї можуть спробувати вийти за межі своєї компетенції і в такий спосіб порушити належне функціонування уряду. В Америці нема влади, здатної протистояти законодавчим зборам штату. Ніщо не може завадити їхнім діям: ні привілеї, ні недоторканість місцевих властей, ні особисті впливи, ні навіть авторитет розуму, бо вони є представником більшості, яка претендує на те, що лише вони є єдиним носієм цього розуму. Отже, дії законодавчих зборів не обмежені, й вони керуються тільки своєю волею. Поруч з ними та під їхньою рукою завжди є представник виконавчої влади, який за допомогою цілком реальних сил має примушувати до покори незадоволених.

У діяльності уряду слабких ланок дуже мало.

Американські республіки не мають постійних збройних сил, щоб утихомирювати невдоволені меншини, та, якщо ці меншини досі ще жодного разу не вступали у відкриту боротьбу, потреби в постійній армії поки що не відчувалося. Для впливу на своїх громадян штат найчастіше використовує урядовців округу або громади. Так, наприклад, у Новій Англії саме громадський податковий урядовець обкладає податками, громадський збирач податків збирає їх, громадський скарбник передає ці гроші до державної скарбниці, а претензії, що виникають під час проходження самої справи, передаються до суду громадської юрисдикції. Цей спосіб збирати податки повільний і незручний; він постійно обтяжує нормальну діяльність уряду, якому постійно потрібні великі грошові надходження. Одне слово, було б природним прагнути того, аби уряд на всіх тих царинах, які конче потрібні для його життєдіяльності, мав власних урядовців, яких відбирав би він сам і які змінювалися б тільки за його ухвалою, а також щоб вони були здатні на швидкі дії. Одначе за тієї організації центральної влади, яка є в Америці, завше можна, в разі потреби, негайно застосувати рішучіші й ефективніші методи.

Отже, зовсім не з причини цілковитої відсутності централізації в Сполучених Штатах, як про це часто твердять, можуть загинути республіки Нового Світу. Уряди американських штатів не тільки не можна назвати слабкоцентралізованими — навпаки, вони занадто централізовані, й я згодом доведу правомірність такого твердження. Законодавчі збори щороку перехоплюють до своїх рук якісь окремі елементи урядової влади; вони прагнуть поглинути їх, як це свого часу зробив французький Конвент. І державна влада, яку централізують у такий спосіб, переходить із рук до рук тому, що вона підлягає волі народу. Часто їй бракує мудрості й передбачливості тому, що вона в стані робити все, що їй заманеться. В цьому ж і полягає найбільша для неї небезпека. Тож саме завдяки своїй силі, а зовсім не через власну слабкість держава піддається небезпеці колись загинути.

Децентралізація адміністративної влади має в Америці ряд різних наслідків.

Ми вже бачили, що американці практично цілком ізолювали місцеву владу

від уряду, переступивши, на мою думку, всі межі здорового глузду, бо порядок, /86/ хай навіть і в другорядних за значенням речах, проте, відповідає інтересам усієї нації ⁴⁹.

⁴⁹ Влада штату, хоч і не займається сама собою управлінням, усе ж таки не повинна, на мій погляд, відмовлятися від права контролю над місцевою владою. Наприклад, я гадаю, що представник уряду, який обіймає певну посаду в кожному окрузі, міг би повідомляти суд про всі правопорушення, які трапляються в громадах та округах; хіба це не призвело б до встановлення єдиного порядку, причому місцева незалежність від цього анітрохи не потерпіла б? Між тим у Америці нічого подібного немає. Над окружними судами нема вищого органу, а відомості про правопорушення адміністративного плану, яким їм треба класти край, потрапляють сюди досить випадково.

Внаслідок того що штат не має власних адміністративних урядовців, що обіймають конкретні посади в тих чи тих населених пунктах і яких він може примусити провадити на місцях загальну політику, він зрідка робить спробу встановити єдині для всієї території правила функціонування поліції. Тим часом потреба в таких правилах відчувається досить сильно, і європеєць дуже часто відзначає їхню відсутність. Цей безлад, який впадає в око, переконує його з першого погляду в тому, що в цьому суспільстві панує цілковита анархія, і, тільки пильніше придивившись до того, що відбувається, він починає розуміти, що його перше враження було зовсім оманливе.

Деякі починання, що становлять інтерес для цілого штату, все ж таки не вдається реалізувати тому, що відсутня загальнонаціональна адміністрація, яка була б спроможна цим зайнятися. Залишені турботам громад, округів і їхніх виборних та тимчасових представників, ці починання зостаються чи то зовсім не реалізованими, чи то наслідок від цієї реалізації виявляється недовговічним.

Прихильники централізації в Європі твердять, що уряд здатний керувати громадами ліпше, ніж вони могли б це робити самі; це, либонь, і правильно, коли представники центральної влади освічені люди, а жителі громад — неосвічені; коли центральна влада діяльна, а громадяни — інертні; коли уряд звик наказувати, а народ — коритися. Ясна річ, зі зростанням централізації посилюються й ці два процеси, цебто стають очевидними дедалі більша активність, з одного боку, і цілковита недієздатність — з іншого.

Але в тому разі, коли народ освічений, добре знає, чого хоче, й звик турбуватися про свої інтереси, як це відбувається в Америці, нічого подібного, на мою думку, не повинно бути.

Навпаки, я цілком переконаний, об’єднана сила громадян завше виявиться більш здатною забезпечувати суспільний добробут народу, ніж урядова влада.

Одначе зізнаюсь, що вельми важко достеменно назвати той спосіб, за допомогою якого можна розбудити сплячий народ, викликати в нього ті чи ті бажання й дати йому знання, яких він був позбавлений; переконати людей у тому, що вони самі мусять займатися власними справами, — це завдання, я не приховую, вкрай важке. Часто-густо людей куди легше зацікавити дрібницями двірцевого етикету, ніж ремонтом їхнього власного будинку.

Водночас я вважаю, що в тих випадках, коли центральна влада твердить, нібито вона може цілком замінити собою вільну участь безпосередньо зацікавлених у тому чи тому починанні людей, вона чи то помиляється сама, чи то бажає завести вас в оману.

Центральна влада, хоч би якою вона освіченою та досвідченою була, не спроможна сама охопити деталі життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що таке завдання перевищує всі людські можливості. Коли така влада прагне тільки своїми силами створити й запустити в рух силу-силенну різних суспільних механізмів, вона мусить чи то вдовольнятися досить неповними наслідками, чи то її зусилля будуть просто марними.

Справді, в умовах централізації легко вдається досягти певної /87/ одноманітності зовнішніх виявів людської активності, що приносить людям вдоволення від цієї одноманітності як такої, незалежно від того, чого вона стосується. Це нагадує прочан, які кланяються зображенню Божому, забуваючи про Нього самого. Централізація легко надає видимості впорядкованості в буденних справах, при ній можна вміло й ґрунтовно керувати діяльністю поліції, що охороняє суспільство, класти край невеликим безладдям і незначним правопорушенням, підтримувати суспільство в певному статус-кво, що, власне, не є ні занепадом, ні поступом, підтримувати в суспільному організмі своєрідну адміністративну сонливість, яку державці звичайно люблять називати «належним порядком» та «суспільним спокоєм»  ⁵⁰. Одне слово, централізація є чудовим гальмом у будь-яких починаннях, а не стимулом для їхнього втілення в життя. Коли ж виникає потреба запустити в рух глибинні сили суспільства або ж різко пришвидшити його розвиток, централізована влада враз утрачає будь-яку силу. Тільки-но їй для вжиття якихось заходів знадобиться підтримка громадян, усі, на свій превеликий подив, відкривають слабкість цього велетенського механізму, який враз виявляється зовсім безсилим.

⁵⁰ Як мені здається, Китай є найяскравішим взірцем того суспільного добробуту, який може дати своєму народові лише вкрай централізована влада. Мандрівці твердять, що китайцям властивий спокій, позбавлений щастя; в них є промисловість, але вона стоїть на місці; суспільство стабільне, але безсиле; порядок у ньому є, але відсутні моральні принципи. В Китаї справи завше йдуть добре, але ніколи — дуже добре. Я вважаю, що коли Китай відкриється для європейців, то вони побачать тут найдосконалішу модель централізації виконавчої влади, яка тільки є в світі.

Іноді трапляється, що централізована влада, не знаходячи іншої ради, робить відчайдушні спроби покликати громадян собі на допомогу, водночас кажучи їм: ви діятимете так, як хочу я; стільки, скільки це мені буде потрібно, й саме в тому напрямі, який оберу я сама. Ви займатиметеся окремими справами, не прагнучи до керівництва цілим; ви працюватимете, нічого ні про що не відаючи, й тільки згодом ви зможете оцінити мою діяльність за її наслідками.

Але на таких умовах добровільну підтримку людини отримати неможливо. Людині потрібна свобода дій, усвідомлення відповідальності за свої справи. Людина так збудована, що воліє залишатися бездіяльною, ніж рухатися не зі своєї волі до невідомої їй мети.

Я не буду заперечувати, що в Сполучених Штатах часто шкодують за відсутністю одноманітних правил, за якими кожен із нас нібито звіряє свої вчинки.

У цій країні час від часу можна зіштовхнутися з яскравими прикладами безтурботності та соціальної байдужості. Подеколи виявляються ганебні вади, які вступають у кричущу суперечність з цивілізацією, що оточує їх.

Зрідка корисні починання, які вимагають для свого успішного завершення постійної уваги й особливої точності виконання, врешті-решт, уриваються на півшляху, оскільки в Америці, як і в інших країнах, люди часто діють під впливом миті та раптових поривань.

Європеєць, який звик завше відчувати поруч із собою урядовця, ладного втрутитися в будь-що, досить важко звикає до складного механізму громадської влади. Взагалі можна твердити, що в Америці на деталі діяльності державної поліції, яка робить життя приємним та зручним, ніхто не звертає ніякої уваги. Водночас основні ґарантії прав людини в суспільстві тут є так само, як і в усіх інших державах. В Америці влада, яка керує штатом, менш упорядкована, менш поінформована, менш озброєна знаннями, одначе вона в сто разів могутніша, ніж у Європі. Немає такої іншої країни у світі, де б люди докладали зрештою стільки зусиль, аби домогтися суспільного добробуту. Я не знаю іншого такого народу, який створив би таку силу-силенну шкіл, що дають такі високі результати; храмів, що так відповідають релігійним потребам віруючих; громадських /88/ шляхів, що перебувають у такому чудовому стані. Тож у Сполучених Штатах не слід шукати одноманітності й постійності поглядів, дріб’язкового піклування про людину, досконалості адміністративної процедури ⁵¹, що в цій країні справді можна знайти — то це зразок влади, щоправда, дещо дикої, але сповненої могутності й життя, яка піддається різним випадковостям і водночас є дієвою й мобільною.

Втім, я визнаю, якщо ваша ласка, що громади й округи в Сполучених Штатах керувалися б з куди більшою користю центральною владою, розташованою віддалік від них, що залишається для них чужою, ніж урядовцями, обраними з їхнього власного середовища. Якщо буде потрібно, я навіть можу визнати той факт, що в Америці життя було б спокійніше й безпечніше, якби в цій країні суспільні ресурси використовувалися розумніше й розважливіше, якби керівництво всією державою було зосереджене в одних руках. І все ж таки політичні переваги, що їх мають американці від існуючої в них системи децентралізації влади, примушують мене віддати перевагу такому устрою перед будь-яким іншим, який відрізняється від нього.

І нарешті, що мені до того, що десь є влада, завше діяльна, яка турбується, аби я спокійно жив у своє задоволення, влада, яка випереджає кожен мій крок, аби відвернути від мене всі небезпеки, раніше, ніж у мене виникне потреба навіть подумати про них, якщо ця влада, рятуючи мене від найменших труднощів, водночас стає повноправною володаркою моєї свободи та мого життя, якщо вона підкорює собі будь-який рух у суспільстві й навіть саме його існування, що все довкола неї чучверіє, коли вона сама хиріє; все спить, коли засинає вона; що все гине, тільки-но смерть торкнеться її.

⁵¹ Один талановитий письменник, порівнюючи фінансову систему Сполучених Штатів і Франції, показав, що розум не завше може замінити собою знання фактів, і справедливо звинуватив американців у тому, що бюджети їхніх громад досить безладні. Наводячи як приклад бюджет одного з департаментів Франції, він додає: «Завдяки централізації, цьому гідному подиву твориву великої людини, муніципальні бюджети як великих міст, так і найскромніших, розташованих як на одному краю королівства, так і на іншому, складено на засадах єдиної методики та за єдиною схемою». Звісно, я в захопленні від такого наслідку централізації, але водночас бачу, що переважна більшість французьких комун, чия бухгалтерська звітність така досконала, зовсім не знають своїх справжніх інтересів і перебувають у полоні такої глибокої апатії, що тут суспільство радше животіє, ніж живе. З іншого боку, я спостерігаю, що в таких самих американських громадах, бюджет яких складено без будь-якої методики і, тим більше, не за єдиним взірцем, населення освічене, діяльне й підприємливе; я бачу, як суспільство без упину працює. Це явище не перестає вражати мене: на мою думку, основна мета доброго уряду полягає в тому, щоб домогтися добробуту для народу, а зовсім не в тому, щоб запровадити якийсь порядок серед злидарів. Отже, я запитую себе, чи не можна приписати одній і тій самій причині розквіту американської громади в поєднанні з очевидним безладом в її фінансах і злиденне становите комуни у Франції за досконалого її бюджету. В усякому разі, я з підозрою ставлюсь до виявів добра, що супроводжується таким лихом, і легко мирюсь із лихом, яке скуповується таким добром.

В Європі є країни, жителі яких, що мають себе за своєрідних поселенців, байдужі до долі тієї землі, на якій вони живуть. Будь-які, навіть найбільші зміни відбуваються в їхній країні без їхньої допомоги; вони часто-густо навіть не знають достеменно, що сталося, вони тільки здогадуються, бо випадково десь чули розмову про якусь подію в їхній країні. Навіть більше, добробут їхнього села, поява поліції на їхній вулиці, доля їхньої церкви та їхньої парафії зовсім не хвилюють людей; вони вважають, що все це належить якомусь могутньому чужоземцеві, який називається Урядом. Вони користуються цим добром, наче чужим майном; у них нема розуміння того, що все це належить їм самим, як нема й бажання щось бодай трохи поліпшити. Ця байдужість до своєї долі заходить так далеко, що, навіть коли їхня власна безпека чи безпека їхніх дітей піддається загрозі, замість того, щоб відвернути цю загрозу, вони складають /89/ руки й чекають, коли вся країна цілком прийде їм на допомогу. Втім, ці люди, хоч вони й цілком пожертвували своєю свободою, все ж таки люблять коритися іншим не більше за інших. Щоправда, вони ладні коритися вказівкам урядовця, та тільки-но сила віддаляється від них на деяку відстань, вони починають виклично іґнорувати закон, буцімто переможеного ними ворога. Тож вони постійно вагаються між холопством та бурхливим самовіллям.

Коли нації доходять до такого становища, вони повинні переглянути свої закони та свої звичаї, інакше вони приречені на загибель, оскільки джерело суспільних чеснот тут, цілком очевидно, вичерпалося: і хоч у цих країнах ще є посполиті, громадян ви вже не зустрінете.

Я б навіть сказав, що народи, які перебувають у такому стані, можуть легко стати жертвою завойовника. Якщо вони й не зникнуть з лиця землі, то тільки тому, що опинилися в оточенні таких самих, як вони, або навіть іще слабкіших, ніж вони самі, націй; або тому, що в них іще зберігся якийсь непояснимий інстинкт любові до вітчизни, якась підсвідома гордість за свою країну, за її ім’я, якісь невиразні спогади про її минулу славу. Й хоч вони й не відчувають прихильність до чогось певного, цих відчуттів досить, аби в разі потреби розбудити в них порив до самозбереження.

Було б помилково заспокоювати себе на тій підставі, що деякі народи виказали дива героїзму, захищаючи свою батьківщину, в якій вони жили нібито чужоземці. Придивившись пильніше, ми побачимо, що головною спонукуваною силою в таких ситуаціях майже завше була релігія.

Довговічність, слава й розквіт нації стали для них священними догмами, і, захищаючи свою батьківщину, вони боронили те священне місто, громадянами якого всі вони були.

Населення Туреччини ніколи не брало ніякої участі в управлінні громадськими справами. Між тим турки звершували великі справи, оскільки в завоюваннях султанів вони вбачали торжество магометанства. Нині вплив релігії поступово слабне, залишається сам тільки деспотизм — і нація внаслідок цього гине.

Монтеск’є, визнаючи за деспотизмом особливу, тільки йому властиву силу, віддавав йому, як мені здається, незаслужену честь. Деспотизм сам по собі не може бути міцною засадою суспільства. Придивившись пильніше, починаєш розуміти, що абсолютистські уряди процвітали такий тривалий час завдяки релігії, а не страху.

Хоч би як ми старалися, ми ніколи не знайдемо справді сильного суспільства, яке не спирається на вільне волевиявлення людей. У світі нема нічого іншого, крім патріотизму або релігії, що могло б примусити різних за своїми вподобаннями громадян упродовж тривалого часу прагнути до спільної мети.

Закони не спроможні оживити гаснучі вірування, але саме вони можуть викликати інтерес громадян до долі своєї країни. Саме закони здатні розбудити й спрямувати в потрібне річище цей неусвідомлений інстинкт любові до вітчизни, який фактично ніколи не полишає людське серце, й, поєднавши цей інстинкт з певними поглядами, прагненням та вкоренілими звичками, перетворити його в усвідомлене й міцне почуття. Й хай ніхто не твердить, що вже пізно навіть пробувати це зробити: нації старіють зовсім інакше, ніж люди. Кожне нове народження покоління є немовби новий народ, який потрапляє до рук законодавця.

В Америці я в захопленні найбільше не від адміністративних, а від політичних наслідків децентралізації. В Сполучених Штатах почуття батьківщини дається взнаки скрізь. Батьківщина — це предмет піклування для всіх, починаючи з громади й закінчуючи Союзом у цілому. Людина живе інтересами своєї країни як своїми власними. Вона пишається славою своєї нації, досягнутими /90/нею успіхами, в яких вона бачить часточку й своєї праці, й це її вивищує; вона радіє за спільний розквіт, що поширюється й на неї саму. Вона переймається до своєї батьківщини таким самим почуттям, як до власної родини. Й водночас вона цікавиться справами держави, спонукувана певними егоїстичними мотивами.

Часто-густо європеєць бачить у державному урядовці тільки ту силу; американець же бачить у ньому право. Отже, можна твердити, що в Америці людина ніколи не підкорюється іншій людині, але лише правосуддю або законові.

І хоча американець часто-густо надто високої думки про себе, це завжди добродійно позначається на ньому. Він безстрашно покладається на себе, на свої власні сили, що їх, як йому здається, вистачає на все. Наприклад, у якоїсь приватної особи визріла думка про реалізацію якого-небудь починання, що, сказати б, має прямий стосунок до суспільного добробуту, — одначе їй навіть на думку не спадає ідея звернутися до державної влади по допомогу. Вона пояснює свій план, береться сама його втілювати, кличе собі на допомогу інших людей і бореться один на один зі своїми перешкодами. Безперечно, нерідко трапляється так, що вона домагається менших успіхів, ніж це вийшло б, якби на її місці була держава. Одначе, врешті-решт, загальний підсумок усіх приватних починань багато в чому перевершує те, що могла б зробити держава. А що місцева влада перебуває в безпосередній близькості від тих, ким вона керує, і що вона певним чином представляє їх самих, то ні ревнощів, ні ненависті вона ні в кого не викликає. А внаслідок того що її засоби обмежені, кожен відчуває, що він не може покладатися виключно на неї.

Коли ж та влада діє в межах своєї компетенції, вона ніколи не залишається на самоті, як це частенько трапляється в Європі. Ніхто не думає, що коли в справу втрутився представник держави, то повноваження приватних осіб закінчилися. Навпаки, кожен спрямовує дії цієї посадової особи й сприяє їй всіма силами.

Коли індивідуальні сили згуртовуються з громадськими, часто-густо вдається домогтися того, чого найбільш сконцентрована й найдіяльніша влада була б неспроможна зробити *.

Я міг би навести тьму-тьмущу фактів, які підтверджують сказане мною, але я волію обмежитися єдиним прикладом, вибравши той, який мені найліпше знайомий.

В Америці в розпорядженні влади є вельми мало засобів для розкриття злочинів та затримання злочинців.

Адміністративної поліції тут немає, про паспорти ніхто не має найменшого уявлення. Кримінальну поліцію в Сполучених Штатах не можна навіть порівнювати з нашою; представники прокурорської служби дуже нечисленні, причому вони далеко не завжди мають право порушувати справу; слідство звичайно ведеться недовго й усно. Одначе я сумніваюсь, що в якійсь іншій країні злочин так рідко залишається безкарним.

Причина такого становища полягає в тому, що в цій країні всі люди зацікавлені в поданні доказів правопорушення та в затриманні злочинця.

За час мого перебування в Сполучених Штатах я був свідком того, як жителі округу, де було скоєно серйозний злочин, стихійно створили кілька комітетів з метою впіймати винного й віддати його до суду.

В Європі на злочинця дивляться як на нещасливу людину, яка робить усе можливе, аби врятувати себе від представників влади, причому населення в певному сенсі буває присутнім при цьому затриманні. В Америці ж він вважається ворогом роду людського, й проти нього повстає все населення.

Я вважаю, що місцеві інститути влади приносять користь усім народам, але /91/ ніхто не відчуває більшої потреби в них, ніж народ, який живе за демократичного суспільного ладу.

В аристократичній державі завжди можна з впевненістю розраховувати на збереження певного порядку в умовах свободи.

Якщо заправили ризикують втратити надто багато, то порядок набирає в них величезного значення.

Можна також твердити, що за аристократичного правління народ захищений від крайніх виявів деспотизму, бо завжди знаходиться якась організована сила, здатна чинити опір деспотові.

Демократична ж держава, яка не має місцевих інститутів влади, зовсім не ґарантована від такого зла.

Як же можна навчити масу людей послуговуватися свободою у великих справах, якщо вони не звикли до неї в малих?

Як можна чинити опір тиранії в країні, де кожен слабкий, а люди взагалі не об’єднані ніякими спільними інтересами?

І ті, хто побоюється свавілля, і ті, хто боїться абсолютистської влади, мають, отже, разом прагнути до поступового розвитку свободи на місцях.

Втім, я цілком певен, що саме ті країни, де сформувався демократичний суспільний лад, ризикують більше, ніж інші, потрапити в капкан централізованої виконавчої влади.

Для цього є цілий ряд причин, і в числі інших такі.

У цих країнах з’являється постійна тенденція зосереджувати всю урядову могутність у руках єдиної влади, яка безпосередньо представляє народ, бо без такого поняття, як народ, залишаються тільки окремі, рівні між собою громадяни, що зливаються в загальну масу.

Тимчасом як у цієї влади вже є всі атрибути урядового органу, їй стає вельми важко протистояти бажанню проникнути в самі дрібниці управління, й тому вона неодмінно рано чи пізно знаходить для цього привід. Ми були свідками такого розвитку подій у своїх країнах.

За часів Французької революції було два протилежних за своїми напрямами рухи, які не слід плутати: один з них створював сприятливі передумови для розвитку свободи, а інший — для деспотизму.

У старій монархії всі закони видавав виключно король. На нижчому рівні влади збереглися якісь залишки провінційних інститутів управління, вже наполовину знищених. Ці провінційні інститути були слабко пов’язані між собою, погано керовані й нерідко просто абсурдні. В руках аристократії вони інколи навіть перетворювалися на знаряддя пригнічення.

Революція виступила як проти королівської влади, так і проти провінційних органів управління. Вона однаково зненавиділа все, що їй передувало, — й абсолютистську владу, й те, що могло пом’якшити її жорстокість. Наслідком революції було водночас і створення республіки, й централізація влади.

Цей двоякий характер Французької революції спритно використали прихильники абсолютистської влади. Коли ви бачите, як запекло вони захищають централізацію адміністративної влади, ви гадаєте, що вони працюють на користь деспотизму? Анітрохи, вони захищають одне з найбільших завоювань Революції *. Так вони можуть залишатися популярними серед народу й водночас бути супротивниками надання прав цьому народові, прихованими посіпаками тиранії й гучними прихильниками свободи.

Я побував у двох країнах, де система місцевих свобод застосовується дуже широко, і я чув думку різних сторін з цього приводу.

В Америці я зіштовхнувся з людьми, які таємно прагнули до знищення демократичних інститутів у своїй країні. В Англії я зустрівся з тими, хто різко /92/ нападав на владу аристократії. Але в жодній з цих країн я не зустрів людини, яка заперечувала б, що місцеві свободи є великим добром для суспільства.

І в тій і в тій країні я чув про безліч різних причин, якими пояснювалися ті чи ті вади держави, одначе серед них ніхто ніколи не згадував місцевих свобод.

Я чув, як багато громадян, говорячи про велич та розквіт своєї батьківщини, наводили чимало доказів на користь цього; проте всі вони ставили на перше місце, підкреслюючи як основну перевагу їхньої країни, існування місцевих свобод.

Чи можна після всього цього припустити, що факти, одностайно визнані настільки не схожими між собою людьми, які мають різні релігійні переконання та політичні принципи, факти, про які вони найліпше можуть судити, бо постійно й щоденно зіштовхуються з ними в житті, виявилися фальшивими?

Тільки ті народи, в яких місцеві інститути управління чи то слабко розвинені, чи то зовсім відсутні, заперечують їхню користь; це означає, що їх гудять тільки ті, хто зовсім не знайомий з ними. /93/

Попередня     Головна     Наступна