[Алексіс де Токвіль. Про демократію в Америці. — К., 1999. — С. 104-124.]

Попередня     Головна     Наступна

Розділ VIII

ПРО ФЕДЕРАЛЬНУ КОНСТИТУЦІЮ

Досі я розглядав кожен штат як щось окреме ціле й указував на різні механізми суспільного життя, що запускаються в рух самим народом, а також на різні засоби, що використовуються ним. Одначе всі штати, про які я вів мову наче про незалежні держави, в певних випадках усе ж таки зобов’язані коритися верховній владі, а саме владі всього Союзу в цілому. Нарешті настав час описати ті повноваження верховної влади, що їх було передано Союзу, й водночас кинути побіжний погляд на федеральну конституцію ¹.

Історія федеральної конституції

Походження першого Союзу. — Його слабкість. — Конґрес звертається до установчої влади. — Дворічний відтинок часу, що відділяє цей момент від дати опублікування нової конституції.

Тринадцять колоній, що водночас звільнилися з-під панування Англії наприкінці минулого століття, мали, як я це вже відзначав раніше, спільну релігію, спільну мову, спільні звичаї та майже однакові закони. Вони провадили боротьбу із спільним ворогом, і, отже, в них неминуче мали знайтися серйозні причини для утворення тісного союзу й злиття в єдину націю.

Між тим кожна колонія жила своїм власним життям і мала свій власний уряд, у кожної з них склалися особливі інтереси та традиції. Внаслідок цього всі вони чинили опір створенню описаного мною міцного й всестороннього союзу, який набув би своєї значущості внаслідок утрати індивідуальної ролі кожної з них. Звідси випливають дві протилежні тенденції: одна підштовхувала англоамериканців до об’єднання, друга ж вела їх до роз’єднання.

Поки йшла війна з метрополією, життєва потреба примушувала віддавати перевагу принципові об’єднання. І хоч закони, на засадах яких було засновано цей союз, були вельми недосконалі, взаємозв’язок між штатами й далі тривав ².

¹ Див. текст федеральної конституції.

² Див. статті конституції першої конфедерації, утвореної 1778 року. Всіма штатами ця конституція була схвалена лише 1781 року. Див. також аналіз цієї конституції, наведеної у «Федераліте» (№ 15 — 22), а також: Сторі. Коментарі до Конституції Сполучених Штатів, с. 85 — 115.

Одначе, тільки-но було вкладено мир, вади законодавства далися взнаки з усією очевидністю: держава розпалася фактично на очах. Кожна колонія, здобувши незалежність, стала цілком суверенною республікою. Федеральний уряд, що його сама конституція прирекла на немічність і який колонії перестали підтримувати, відчувши відсутність спільної для всіх небезпеки, втратив свій авторитет настільки, що прапор Сполучених Штатів перетворився на об’єкт посміховиська з боку всіх великих народів Європи. Цей уряд не міг навіть знайти змогу дати відсіч індіанським племенам і водночас виплачувати відсотки за позиками, зробленими ними під час війни за незалежність. /105/ Перебуваючи на грані загибелі, він офіційно оголосив себе недієздатним і покликав на допомогу установчу владу ³.

Якщо Америці колись і вдавалося хоч би на мить піднестися на той найвищий пік слави, що її жителі, сповнені гордості, бажали б навіки вкарбувати в нашу свідомість, то це, либонь, сталося б у той урочистий момент, коли загальнонаціональна влада в якомусь сенсі зреклася свого панування.

Нема нічого незвичайного в цьому, що той чи той народ енерґійно бореться за свою незалежність, — у кожному столітті ми можемо побачити такі приклади. До речі, зусилля, докладені американцями для того, щоб позбутися володарювання англійців, дуже перебільшені. Відокремлені від свого супротивника океанськими просторами протяглістю в 1300 льє та підтримувані могутнім союзником, Сполучені Штати зобов’язані своєю перемогою куди більше своєму географічному розташуванню, ніж силі своєї зброї чи патріотизмові громадян. Хто наважився б порівнювати війну американців з війнами Французької революції, а зусилля Сполучених Штатів — з нашими зусиллями, коли Франція, відбиваючи атаки буквально цілої Європи, без грошей, без кредитів, без союзників, кидала двадцяту частину свого населення назустріч ворогові, однією рукою гасячи пожежу, що охопила всю країну, а другою тримаючи смолоскип, що освітлював усе довкола? Та нове в історії людства полягало все-таки в тому, що великий народ, який дізнався від своїх законодавців про те, що урядова машина зупинилася, без зайвої квапливості й без страху звернув увагу на самого себе, оцінив глибину зла і, стримуючи себе впродовж двох років, спробував знайти той засіб, який його врятував би, а вже знайшовши цей засіб, скорився йому добровільно, не проливши жодної сльозини й ні найменшої краплі крові.

Коли недоліки першої конституції стали для всіх очевидними, бродіння політичних пристрастей, що вилилися в революцію, почасти вже вляглися, а всі великі люди, породжені цією революцією, були ще живі. Для Америки це виявилося подвійним щастям. У нечисленній асамблеї ⁴, яка взялася до складання другої конституції, брали участь найкращі голови й найблагородніші характери, які будь-коли були в Новому Світі. Головував на цій асамблеї Джордж Вашинґтон.

Ця загальнонаціональна комісія після тривалих і вдумливих обговорень подала нарешті на затвердження народові звід основних законів, які аж до наших днів визначають життя Союзу. Поступово всі штати, один за одним, прийняли його ⁵. Новий федеральний уряд приступив до виконання своїх обов’язків 1789 року, після дворічного проміжку міжцарювання. Отже, Американська революція скінчилася саме тоді, коли почалася наша.

³ Конґрес зробив цю заяву 21 лютого 1787 року.

⁴ До її складу входило всього 55 членів, у числі яких Вашинґтон, Медісон, Гамільтон та двоє Моррісів.

⁵ Ухвалювали його зовсім не законодавці, а спеціально вибрані з цією метою народом депутати. Нова конституція стала предметом найґрунтовніших і найзапальніших дискусій у ході асамблей, що проходили в кожному штаті.

Загальні риси федеральної конституції

Поділ влади між федеральним урядом та урядами окремих штатів. — Уряди штатів є органами, що діють на засадах загального права, тимчасом як федеральний уряд — на засадах надзвичайного права.

Американці наштовхнулися на першу важкість: ішлося про поділ влади в такий спосіб, щоб різні штати, що входять до складу Союзу, й далі керували своїми справами самостійно в усьому щодо їхнього внутрішнього добробуту й щоб при цьому вся нація, представлена Союзом, існувала як єдине ціле й мала б /106/ владу, потрібну для забезпечення спільних для неї потреб. Це завдання виявилося вельми складним і важким для розв’язання.

Було зовсім неможливо заздалегідь з усією достеменністю й повнотою встановити, які повноваження під час поділу верховної влади мають перейти до уряду штату, а які — до федерального уряду.

Хто міг наперед передбачити всі найдрібніші деталі повсякденного життя народу?

Права та обов’язки федерального уряду було просто й легко встановити, бо сам Союз був створений з метою вдоволення деяких найзагальніших для всіх потреб. Права та обов’язки штатів виявилися, навпаки, дуже численними й складними, оскільки ці уряди втручалися в усі дрібниці життя суспільства.

Отже, спочатку з усією ретельністю були визначені повноваження федерального уряду, а відтак було заявлено, що всі ті повноваження, які ввійшли до цього переліку, передаються до компетенції урядів штатів. Тож урядам штатів були надані всі загальні права, тимчасом як федеральний уряд залишив за собою тільки надзвичайні ⁶.

Але, як і передбачалося, на практиці можуть виникати питання про точні межі компетенції цього виняткового за своїм характером уряду, а що було небезпечно залишати розв’язання таких проблем на розсуд звичайних судів, створених у різних штатах самими ж штатами, то у зв’язку з цим було засновано федеральний Верховний суд ⁷, унікальний судовий заклад, однією з прерогатив якого було підтримання того поділу влади між двома урядами, що суперничали між собою, поділу, який з самого початку встановила конституція ⁸.

⁶ Див.: Поправки до федеральної конституції. — Федераліст. — № 132; Сторі, с. 711; Кент, Коментарі. — Т. I. — С. 364.

Треба також відзначити, що в тих випадках, коли конституція не надає конґресові надзвичайного права розв’язувати ті чи ті питання, штати можуть робити це самі доти, аж поки конґрес цим займеться сам. Наприклад, конґрес має право видати загальний закон про банкрутство, але не робить цього: в такому разі кожен штат може ухвалити цей закон у такому вигляді, в якому йому захочеться. Втім, це правило вдалося встановити лише після тривалих обговорень у судах, бо воно має найпосередніший стосунок до юриспруденції.

⁷ Як ми зможемо далі переконатися, згаданий суд мав до цього досить опосередкований стосунок.

⁸ У 45-у номері «Федераліста» поділ верховної влади між федерацією та окремими штатами тлумачиться таким чином: «Повноваження, які конституція надає федеральному урядові, достеменно визначені й нечисленні. Ті ж повноваження, що закріплені за урядом кожного штату, навпаки, досить розпливчасті й численні. Перші реалізуються переважно в зовнішній сфері діяльності держави, наприклад, у питаннях війни й миру, переговорів, торгівлі. Правда, що їх залишили за собою окремі штати, поширюються на всі терени повсякденного життя й використовуються для забезпечення відповідних умов існування людей, свободи та добробуту цього конкретного штату».

Ми ще часто посилатимемося в цьому творі на «Федераліста». Коли законопроект, що згодом перетворився на Конституцію Сполучених Штатів, усе ще перебував на обговоренні народу, схвалення якого він мав отримати, троє славетних громадян, які пізніше стали ще славнішими, а саме Джон Джей Гамільтон та Медісон, спільними зусиллями прагнули показати народові всі переваги поданого на його схвалення проекту. З цією метою вони опублікували ряд статей, зібравши їх в одному журналі. Ці статті всі разом склали завершений трактат про конституцію. Вони назвали цей збірник «Федераліст», і ця назва так і залишилася за тим виданням.

«Федераліст» — це чудовий твір, який, незважаючи на те що він стосується самих тільки Сполучених Штатів, мали б добре знати державні діячі всіх країн світу. /107/

Прерогативи федерального уряду

Надання федеральному урядові права вкладати мир, оголошувати війну, встановлювати загальні податки. — Царини внутрішньої політики, які перебувають у його віданні. — Уряд Союзу, більш централізований у деяких відношеннях, ніж королівська влада в добу старої французької монархії.

Народи вступають у взаємовідносини один з одним так само, як це роблять окремі люди. Тож для того, щоб успішно підтримувати взаємовідносини з чужоземними країнами, нації конче потрібен єдиний уряд.

І Союзу було надано виключне право вкладати мир і оголошувати війну, підписувати торгові угоди, формувати армію, створювати й утримувати військово-морський флот ⁹.

Потреба створення загальнонаціонального уряду відчувається менш нагально в процесі управління внутрішніми справами суспільства.

Але й у цій царині є певні, спільні для всіх інтереси, вдовольнити які з більшою користю здатна тільки загальнонаціональна влада.

Союзові надали право карбувати монету, реґулювати її цінність і цінність чужоземних грошей, створювати поштові служби, прокладати основні шляхи сполучення, що пов’язують докупи різні частини національної території ¹⁰.

Усі визнали, що уряд кожного штату зовсім вільно діє у сфері своїх повноважень, хоч він міг би й надуживати наданою йому свободою і нерозумними діями створити загрозу безпеці всього Союзу взагалі. В таких рідкісних і заздалегідь визначених випадках федеральний уряд отримав право втручатися у внутрішні справи штатів ¹¹. Отже, цілком визначаючи за кожною республікою, що входила до федерації, право вносити зміни до свого законодавства й переглядати його, їм, однак, заборонили видавати закони, що мають зворотну дію, а також надавати шляхетські титули ¹².

I нарешті, для того щоб федеральний уряд зміг виконувати покладені на нього обов’язки, йому надали необмежене право збирати податки ¹³.

Якщо уважніше подивитися на поділ компетенції між федерацією та штатами, як це зафіксовано у федеральній конституції, якщо проаналізувати ті повноваження верховної влади, що їх залишили за собою окремі штати, а також ті, що їх було передано Союзові, то легко помітити, що федеральні законодавці склали собі вкрай ясне й правильне уявлення про те, що я раніше називав централізацією урядової влади.

Сполучені Штати є не тільки республікою, а ще й федерацією. Між тим загальнонаціональна влада в цій країні якоюсь мірою більш централізована, ніж у багатьох абсолютистських монархіях Європи тієї самої доби. Як доказ я наведу тут усього-на-всього два приклади.

У Франції налічувалося тринадцять верховних судів, що, як правило, мали право тлумачити закони в останній інстанції. Крім того, у Франції були провінції, або ж так звані державні землі, які навіть після того, як верховна влада, що репрезентувала всю націю, наказувала стягти той чи той податок, могли відмовити їй у сприянні.

⁹ Див. конституцію, розд. VIII; Федераліст. — № 41, 42; Кент. Коментарі. — Т. I. — С. 207; Сторі, с. 358 — 382, 409 — 426.

¹⁰ Йому надали ще чимало таких самих прав: наприклад, право ухвалювати загальні закони про банкрутство, закріплювати за авторами виключні права на винаходи.

^II Навіть у цих випадках його втручання має опосередкований характер. Союз діє через свої суди, як трохи далі ми зможемо пересвідчитися.

¹² Див. федеральну конституцію, розд. X, ст. I.

¹³ Конституція, розд. VIII, IX, X; Федераліст. — № 30 — 36, а також 41, 42, 43, 44; Кент. Коментарі. — Т. I. — С. 207, 381; Сторі, с. 329. 514. /108/

Американський Союз має тільки один суд, який тлумачить закони, а також один законодавчий орган, що видає ці закони; податки, затверджені голосуванням представниками всієї нації, є обов’язковими для всіх громадян. Тож у цих двох важливих сферах Союз вирізняється куди вищим ступенем централізації, ніж французька монархія, хоча Союз є не що інше, як просте об’єднання республік.

В Іспанії деякі провінції мали право встановлювати власну митну систему, хоча, власне, це повноваження мало належати центральній верховній владі.

В Америці тільки конґрес має право визначати торговельні взаємовідносини між штатами. Отже, в цьому разі урядова влада федерації більш централізована, ніж влада уряду королівської Іспанії.

Щоправда, у Франції та Іспанії королівська влада завше мала змогу, а в разі потреби навіть шляхом застосування сили, здійснювати те, чого не дозволяла їй конституція королівства, тож врешті-решт остаточний наслідок був однаковий. Але цього разу мова йде про теорію.

Федеральна влада

Після того як ми визначили, що у федерального уряду є чітко окреслене коло діяльності, треба пояснити, які ж основні напрями його діяльності.

Законодавча влада

Поділ законодавчого органу на дві палати. — Відмінності у формуванні цих двох палат. — Принцип незалежності штатів має першорядне значення при формуванні сенату. — Принцип народовладдя править за основу для визначення складу палати представників. — Своєрідні наслідки, які випливають з того факту, що конституції тільки тоді відзначаються логічністю, коли народи ще дуже молоді.

Створюючи союзну владу, американці багато в чому дотримувалися тієї схеми, за якою раніше будувалися конституції кожного окремого штату.

Федеральний законодавчий орган Союзу складається із сенату та палати представників.

Було передбачено, що формування цих двох палат відбуватиметься за різними правилами, що мало відповідати духові примирення різних інтересів.

Як я вже відзначав, виробляючи федеральну конституцію, довелося рахуватися з двома протилежними тенденціями, які панували тоді в суспільстві. Ці дві тенденції послужили основою для виникнення двох різних систем поглядів.

Одні хотіли бачити в Союзі своєрідну ліґу незалежних держав — такий собі конґрес, у якому представники різних народів збиралися б для обговорення тих чи тих питань, що відбивають спільний для всіх інтерес.

Інші мали намір об’єднати всіх жителів колишніх колоній в одну єдину націю й створити такий уряд, сфера діяльності якого хоч і була б обмеженою, але який у межах своєї компетенції міг би діяти як єдиний представник нації. Ці дві позиції привели б на практиці до зовсім різних наслідків.

Так, якби йшлося про утворення ліґи незалежних держав, а не про створення загальнонаціонального уряду, то право ухвалювати закони належало б більшості громадян штатів, а зовсім не більшості жителів Союзу. Річ у тім, що в такому випадку кожен штат, великий чи малий, зберіг би за собою статус незалежної держави й входив би до складу Союзу на правах абсолютної рівності з іншими штатами. У тому ж разі, якщо всіх жителів Сполучених Штатів розглядали б як одинєдиний народ, то, природно, творцями закону мали б стати всі громадяни Союзу.

Цілком зрозуміло, що невеликі штати не могли піти на застосування цієї системи, бо за верховної влади федерації вони повністю позбавлялися б /109/ можливості існувати як самостійні одиниці, оскільки з держави, яка бере участь поряд з іншими в управлінні, вони перетворилися б на незначну частину великого народу. Перша система дозволяла їм зберегти необґрунтовано велику владу, тимчасом як друга вела їх до цілковитої загибелі.

За такого стану справ сталося те, що звичайно стається, коли інтереси заходять у суперечність з розмірковуваннями: правила логіки було підпорядковано вимогам дійсності. Законодавці вибрали щось середнє між цими двома крайностями й тим самим поєднали дві системи, теоретично несумісні.

Принцип незалежності штатів став переважним під час формування сенату, а принцип народовладдя — під час утворення палати представників.

Кожен штат має право направляти до конґресу двох сенаторів і певне число членів палати представників, пропорційне чисельності населення цього штату ¹⁴.

¹⁴ Кожні десять років конґрес наново визначає число депутатів, що посилаються від кожного штату до палати представників. Їх загальне число 1789 року склало 69 чоловік, а 1833 року — 240 чоловік (Американський альманах. — 1834. — С. 194).

У конституції було сказано, що на кожні 30 тисяч жителів число представників не повинно перевищувати одного, тимчасом як не було вказано найменше число жителів, які мали б право посилати представника до палати. Конґрес не мав за потрібне збільшувати число членів палати представників у тій самій провінції, де зростала чисельність населення. Першим законом, який мав стосунок до цього питання, став закон від 14 квітня 1792 року (див.: Сторі. Закони Сполучених Штатів. — Т. I. — С. 235), який встановив, що на кожні 33 тисячі жителів припадатиме по одному членові палати представників. Згідно з останнім законом, виданим 1832 року, член палати представників висувається від кожних 48 тисяч жителів. При визначенні квоти населення, репрезентованого в палаті, до розрахунку бралося все вільне чоловіче населення й три п’ятих від загального числа рабів.

Внаслідок цього аж до теперішнього часу штат Нью-Йорк має в конґресі сорок членів палати представників і всього двох сенаторів, штат Делавер — двох сенаторів і всього тільки одного члена палати представників. Отже, штат Делавер за кількістю сенаторів дорівнює штатові Нью-Йорк, тимчасом як у палаті представників останній має в сорок разів більший вплив, ніж перший. Тож може трапитися так, що меншість населення, яка переважає в сенаті, зуміє цілком паралізувати волю більшості, представленої в іншій палаті, а це вкрай суперечить самому духові конституційного правління.

Сказане є чудовим свідченням того, наскільки важко й наскільки рідко вдається логічно й раціонально зв’язати воєдино всі розрізнені частини державного законодавства.

З часом один і той самий народ починає виявляти різні інтереси і встановлювати різні права. Коли ж мова заходить про вироблення нової, всеохопливої конституції, ці інтереси та права перетворюються на природні перепони для того, щоб ті чи ті політичні принципи втілювалися в життя цілком, із всіма наслідками, що випливають з цього. Отож закони можуть бути логічними тільки на світанку становлення будь-якого суспільства. Й якщо ви бачите, що якийсь народ логічний у своїй законотворчості, не кваптеся робити висновок про його мудрість, виходьте ліпше з того факту, що він просто ще молодий.

У період складання федеральної конституції в середовищі англоамериканців були тільки два підходи, вкрай протилежні один одному: перший полягав у прагненні до збереження індивідуального обличчя кожного штату зокрема, а другий — об’єднанні всього народу в єдиний союз. Отже, треба було знайти якийсь компроміс.

Між іншим слід визнати, що цей розділ конституції досі не призвів до тих неґативних наслідків, яких можна було б побоюватися тоді, коли він писався.

Усі штати ще молоді, досить близькі один до одного; в них схожі звичаї, переконання та потреби; відмінності ж, що виникають внаслідок їхніх великих чи малих розмірів, недостатні для того, щоб інтереси штатів виявилися справді протилежними. Тому ще ніколи не було випадку, аби в сенаті маленькі штати /110/ об’єднувалися для того, щоб протистояти намірам великих штатів. Окрім того, вияв волі всього народу законодавчим шляхом становить собою таку нездоланну силу, що, коли більшість під час голосування в палаті представників справді виявляє цю волю, сенат зовсім безсилий щось змінити.

Не треба також забувати про те, що зовсім не від американських законодавців залежало перетворення на одну єдину націю народу, для якого вони складали закони. Мета федеральної конституції полягала не в знищенні штатів як самостійних одиниць, а тільки в обмеженні цієї самостійності. Тому якщо цим окремим структурам залишалася реальна влада (а відібрати цю владу в них було неможливо), то цим самим уже заздалегідь визначалася відмова від постійного примусу з метою підкорити штати волі більшості. Тільки-но вдалося сформулювати цей принцип, залучення індивідуальних сил штату до єдиного механізму функціонування федерального уряду не становило собою вже нічого незвичайного. Це було визнанням наявної реальності, а саме: якщо влада офіційно визнана, з нею треба ладнати, а не порушувати її закони.

Інші відмінності між сенатом та палатою представників

Сенатори обираються законодавчими зборами штатів. — Члени палати представників обираються народом. — Двоступеневі вибори до сенату. — Прямі — до палати представників. — Терміни повноважень сенаторів та членів палати представників. — Прерогативи.

Сенат відрізняється від палати представників не тільки за самим принципом представництва, а й за порядком обрання, тривалістю терміну повноважень сенаторів і суттю самих повноважень.

Палата представників обирається народом, сенат — законодавчими зборами штату.

Палата представників формується внаслідок прямих виборів, сенатори вибираються в два тури.

Термін повноважень членів палати представників — усього два роки, сенатори отримують свої мандати на шість років.

Палата представників має суто законодавчі функції. Вона втручається у сферу судової влади тільки в тому разі, коли висувається звинувачення перед державними посадовими особами. Сенат же бере участь у складанні законів, він судить політичні правопорушення, що їх передає на його розгляд палата представників; окрім того, він є найвищою виконавчою радою всієї нації. Угоди, вкладені президентом, вступають у силу тільки тоді, як їх затвердить сенат, усі призначення на посади, які робить президент, аби стати остаточними, мусять також бути затвердженими цим органом ¹⁵.

Виконавча влада ¹⁶

Залежність президента. — Виборність та відповідальність. — Свобода президента в межах відведеної йому компетенції; нагляд за його діями з боку сенату, без права спрямовувати ці дії. — Заробіток президента, який призначається при його вступі на посаду. — Відкладне вето.

Перед американськими законодавцями стояло важке для виконання завдання: вони прагнули до створення виконавчої влади, яка залежала б від волі більшості і яка разом з тим була б досить сильною, аби вільно діяти в межах своєї компетенції.

Підтримання республіканської форми правління вимагало, щоб голова виконавчої влади підлягав волі всього народу.

¹⁵ Див.: Федераліст. — № 52 — 66; Сторі, с. 199 — 314; Конституція, розд. 2, 3.

¹⁶ Див.: Федераліст. — № 67 — 77; Конституція, ст. 2: Сторі, с. 315, 515 — 780; Кент. Коментарі, с. 255. /111/

Президент є виборною посадовою особою. Його честь, його майно, його свобода, його життя є в очах народу постійними ґарантами належного використання дорученої йому влади. Користуючись владою, президент, до речі, не є цілком незалежний: сенат здійснює контроль за його взаємовідносинами з чужоземними державами, а також за тим, як він розподіляє державні посади, щоб відвернути корупцію самого президента та його можливі спроби корумпувати інших.

Законодавці Союзу розуміли, що носій виконавчої влади буде неспроможний з користю й гідністю здійснювати покладені на нього обов’язки, якщо не вдасться надати цій владі більшої стабільності й більшої сили, ніж та, яку вона мала в межах окремих штатів.

Президента стали обирати терміном на чотири роки з правом наступного переобрання. Перспектива переобрання надавала йому мужності, аби працювати задля загального добра, й розширювала можливості його діяльності.

Президента зробили представником виконавчої влади всього Союзу. Законодавці навіть утрималися від того, щоб ставити його рішення в залежність від схвалення якою-небудь радою: це був небезпечний засіб, який, послаблюючи силу уряду, водночас зменшував би і його відповідальність за свої дії. Сенат міг оголосити недійсними деякі розпорядження президента, але він не міг ні примусити президента діяти в тому чи тому напрямі, ні поділити з ним виконавчу владу. Вплив законодавчої влади на виконавчу може бути й прямим, одначе ми тільки-но переконалися в тому, що американці зробили все, аби цього не сталося. Він може бути й опосередкованим.

Маючи змогу позбавити державну посадову особу зарплатні, палати конґресу відбирають у неї певну частку її незалежності; крім того, тільки вони можуть видавати закони, й, отже, можна побоюватися, що вони поступово, крок за кроком, позбавлять її навіть тієї частки влади, яку прагнула зберегти за нею конституція.

Така залежність виконавчої влади є однією з вад республіканських конституцій. Американці не змогли нейтралізувати тенденцію до захоплення урядової влади, властиву законодавчим органам, але вони зуміли бодай трохи послабити її.

Зарплатня президента визначається під час його вступу на посаду на весь термін його повноважень. Президенту також надається право відкладного вето, що дозволяє йому затримувати проходження законів, що можуть ліквідувати незалежність, надану йому конституцією. Одначе боротьба між президентом та законодавчою владою завше залишається нерівною, бо законодавчі органи, впираючись у своїх намірах, завжди спроможні зламати опір, що чиниться їм. Водночас право відкладного вето принаймні приводить до того, що їм доводиться знову розглядати те чи те вже раз розглянуте питання й цього разу вони вже змушені приймати ухвалу вже на засадах більшості в дві третини голосів. Крім того, право вето є своєрідним зверненням до народу. Виконавча влада, яка за відсутності такої ґарантії могла би бути придушеною таємно, доводить свою правоту й примушує вислухати свої докази. Одначе, якщо законодавча влада й далі впиратиметься в своїх намірах, чи перемога не виявиться знову в її руках? На це я відповім, що в конституції кожного народу, хоч би якою вона була, є настанова, згідно з якою законодавець змушений звертатися до здорового глузду та доброзичливості громадян. Така настанова відбита виразніше й послідовніше в конституціях республік і прихована та завуальована в конституціях монархій; але вона завжди є. Нема такої країни у світі, де б закон міг передбачити все й де інститути влади були б спроможні замінити собою здоровий глузд та високу мораль жителів. /112/

У чому становище президента Сполучених Штатів відрізняється від становища конституційного монарха у Франції

У Сполучених Штатах виконавча влада обмежена й має винятковий характер, як і сама верховна влада народу, від імені якого вона діє. — Виконавча влада у Франції всеохопна, як і верховна влада. — Король є одним із авторів законів. — Президент — тільки виконавець законів. — Інші відмінності, що витікають із відмінностей у термінах перебування при владі цих двох осіб. — Сфера діяльності президента ж представника виконавчої влади обмежена. — Свобода короля у сфері виконання. Франція, незважаючи на всі ці відмінності, більше схожа на республіку, ніж Союз — на монархію. — Порівняння чисельності посадових осіб, що діють у сфері виконавчої влади в обох країнах.

Виконавча влада відіграє таку важливу роль у долях нації, що я вважаю конче необхідним зупинитися на цьому питанні й детальніше пояснити, яке місце їй відвели американці.

Щоб скласти собі ясне й достеменне уявлення про становище президента в Сполучених Штатах, буде корисно порівняти його роль з роллю короля в одній з конституційних монархій Європи.

Порівнюючи, я не стану звертати особливу увагу на зовнішні вияви влади: вони радше заводять в оману того, хто їх завважує, ніж правлять йому за хоча б якусь певну провідну нитку.

Коли монархія поступово перетворюється на республіку, носій виконавчої влади й далі зберігає в цій країні свої титули, йому виказують ті самі почесті та знаки пошани, в нього навіть залишаються належні йому грошові кошти, й усе це відбувається впродовж тривалого часу після того, як сама влада вже позбулася своєї могутності. Англійці, відтявши голову одному із своїх королів та прогнавши з трону іншого, й далі кланялися, звертаючись до спадкоємців цих монархів.

З іншого боку, коли республіка потрапляє під владу однієї людини, ця людина й надалі зберігає простоту, рівність і скромність у звертанні, так ніби вона ні в чому не вивищувалася над усіма іншими. Коли імператори деспотично розпоряджалися майном і навіть самим життям своїх співгромадян, люди, що розмовляли з ними, все ж таки величали їх «цезарями», а самі вони по-простому заходили повечеряти до своїх друзів.

Отже, облишмо зовнішні атрибути й спробуймо зазирнути глибше.

Верховна влада в Сполучених Штатах поділена між Союзом та штатами, тимчасом як у нас вона єдина й неподільна. В цьому я бачу першу й найістотнішу відмінність між президентом Сполучених Штатів і королем Франції.

У Сполучених Штатах виконавча влада обмежена й має винятковий характер, як і сама верховна влада народу, від імені якої він діє. У Франції виконавча влада всеохопна, як і сама верховна влада.

Американці мають федеральний уряд, ми ж маємо загальнонаціональний уряд.

Це перша, але не єдина обставина, що зумовлює нижчий статус президента, випливає із самої природи речей. Другою важливою обставиною є те, що саме верховній владі належить право ухвалювати закони.

У Франції король насправді має певну частину повноважень верховної влади, бо без його санкції закони не можуть набрати сили, до того ж він сам є виконавцем законів.

Президент також є тією особою, яка виконує закони, одначе він тому не бере реальної участі в їх створенні, що його відмова схвалити закон не справляє вирішального впливу на існування цього закону. Отже, він не має ніякої верховної влади, а може тільки вважатися її представником. /113/

Король у Франції не тільки сам має частину повноважень верховної влади, а й до того ж бере участь у формуванні законодавчих органів, яким належить решта прав верховної влади. Король може призначати членів однієї палати й достроково розпускати другої, якщо він такого забажає. Президент Сполучених Штатів аж ніяк не бере участі у формуванні законодавчих органів і не має права їх розпуску.

Король поряд з членами палат має право пропонувати той чи той закон на розгляд.

Президент не має права законодавчої ініціативи.

У палатах короля репрезентують кілька міністрів, які викладають його точку зору, підтримують його пропозиції та намагаються домогтися утвердження його принципів управління країною в парламенті.

Президент та його міністри не мають права бути членами конґресу, тож він може впливати на цей вельми важливий орган і викладати там свої погляди тільки опосередковано.

Отже, французький король стоїть на рівні із законодавчими зборами, які не можуть діяти без нього, як і сам король не може керувати країною без законодавчих зборів.

Президентська влада стоїть нібито біля законодавчої влади й є нижчою за рівнем і залежить від законодавчої.

Навіть у самому дійстві виконавчої влади — а це та сама сфера, в якій становище президента, либонь, найбільш схоже на становище французького короля, — є цілий ряд характерних рис, які зумовлюють куди нижчий рівень президента порівняно з владою короля.

Перевагою королівської влади у Франції, якщо її порівнювати з владою президента, є її більша тривалість; а саме тривалість перебування біля влади і є найпершою умовою її могутності. Люблять і бояться того, кому належить довге існування.

Президент Сполучених Штатів виконує свої обов’язки під невтомним і пильним контролем. Президент проводить усю підготовчу роботу по вкладанню угод, але не може ухвалювати остаточного рішення в цій галузі, він пропонує кандидатури на ті чи ті посади, одначе затверджує їх знову ж таки не він ¹⁷.

¹⁷ Конституція залишила неясним питання про те, чи зобов’язаний президент запитувати згоди сенату при призначенні федеральних посадових осіб або в разі їх усунення з посади. «Федераліст» у № 77-у схиляється до позитивної відповіді, одначе 1789 року конґрес обґрунтовано вирішив, що оскільки президент — особа відповідальна, то його не можна примусити тримати на службі чиновників, яким він не довіряє. Див.: Кент. Коментарі. — Т. I. — С. 289.

Король Франції є необмеженим володарем у сфері виконавчої влади.

Президент Сполучених Штатів несе відповідальність за свої дії. Французькі ж закони говорять про те, що особа короля Франції недоторкана.

Тим часом, як над тим, так і над тим є якась спрямовуюча влада — влада громадської думки. У Франції ця влада визначена менш виразно, ніж у Сполучених Штатах; вона менш визнана й слабкіше закріплена в законах, хоч вона й існує де-факто. В Америці ця влада справляє свій уплив під час виборів та під час прийняття тих чи тих ухвал; у Франції вона виявляє себе у вигляді революцій.

Отже, незважаючи на всі відмінності конституцій, Франція та Сполучені Штати схожі одне на одне в тому, що панівною силою в цих країнах є громадська думка. Отже, вихідний принцип, що лежить у основі законів цих країн, власне, один і той самий, хоча його застосування вирізняється більшим чи меншим ступенем свободи й часто-густо призводить до найрізноманітніших наслідків. За своєю природою цей принцип цілком відбиває республіканський дух. Тому, як /114/ мені здається, Франція зі своїм королем більше схожа на республіку, ніж Союз зі своїм президентом — на монархію.

У всьому тому, що я виклав вище, я намагався вказати тільки на найістотніші відмінності. Якби я прагнув показати деталі, то цього разу несхожість двох країн виявилася б іще разючішою. Одначе мені належить сказати ще багато, тому я постараюсь бути коротким.

Я вже відзначав, що сфера влади президента Сполучених Штатів обмежена, як і сфера верховної влади, тимчасом як влада короля у Франції безмежна.

Я міг би показати, що виконавча влада короля Франції виходить навіть за свою природну межу, хоч би якою широкою вона була, тисячею шляхів проникаючи в царину управління інтересами окремих особистостей.

Одна з причин такого великого впливу французького короля полягає в тому, що у Франції є величезне число урядовців, які практично всі без винятку зобов’язані своїм призначенням носієві виконавчої влади. В нашій країні їхнє число перевищило всі природні межі й сягає 138 тисяч чоловік ¹⁸. Як наслідок, кожну з цих 138 тисяч призначених посадових осіб треба розглядати як додаткові часточки, що посилюють виконавчу владу. Президент же позбавлений необмеженого права призначати посадових осіб на державні пости, та й кількість цих постів не перевищує 12 тисяч ¹⁹.

¹⁸ Грошові суми, які Французька держава щороку виплачує всім цим посадовим особам, складають 200 мільйонів франків.

¹⁹ У Сполучених Штатах щороку публікується альманах «Національний календар», в якому можна знайти імена всіх федеральних посадових осіб. Цифри, що їх я тут наводжу, взяті мною з «Національного календаря» за 1833 рік.

Із усього сказаного вище випливає, що король Франції має у своєму розпорядженні в одинадцять разів більше державних постів, ніж президент Сполучених Штатів, хоча чисельність населення Франції всього-на-всього тільки в півтора раза більша, ніж чисельність Союзу.

Випадкові обставини, здатні посилити вплив виконавчої влади

Зовнішня безпека Союзу. — Вичікувальна політика. — Армія, яка налічує 6 тисяч солдатів. — Флот, який складається всього з кількох кораблів. — Значні прерогативи президента, якими він не має нагоди скористатися. — Слабкість президента, що виказує себе в процесі його діяльності.

Якщо виконавча влада в Америці слабкіша, ніж у Франції, то причини цього радше всього слід шукати в конкретних обставинах, а не в законах.

Виконавча влада країни має найбільшу змогу виявити властиву їй силу й спритність головним чином у сфері взаємовідносин з чужоземними державами.

Якби існуванню Союзу безперервно загрожувала якась небезпека, якби його життєві інтереси повсякденно перепліталися з інтересами інших народів, то цього разу роль носія виконавчої влади в громадській думці могла б помітно вирости залежно від того, як він виконує те, чого від нього чекають.

Справді, президент Сполучених Штатів є головнокомандуючим збройних сил, але військо налічує всього 6 тисяч солдатів, а в флоті всього-на-всього кілька кораблів. Він керує сферою взаємовідносин з чужоземними державами, але Сполучені Штати не мають сусідів. Відокремлені від решти світу океаном, поки ще заслабкі, аби прагнути запанувати на морі, Сполучені Штати Америки не мають ніяких ворогів, а їхні інтереси рідко зіштовхуються з інтересами інших країн земної кулі.

З цього стає очевидним, що не варто оцінювати практику керівництва країною, виходячи із самих тільки теоретичних побудов. /115/

Президент Сполучених Штатів володіє майже королівськими прерогативами, якими він не має нагоди скористатися, а ті права, якими він нині наділений, виявляються внаслідок обставин обмеженими; закони дають йому змогу бути могутнім, одначе умови, в яких він діє, роблять його слабким.

У Франції виконавча влада перебуває в постійній боротьбі з величезними перепонами, що виникають на її шляху, й використовує чималі кошти для їх подолання. Її роль зростає залежно від досягнень та важливості тих подій, якими вона керує. При всьому цьому її конституція не зазнає ніяких змін.

Якби закони зробили цю владу такою слабкою та обмеженою, якою ми бачимо її в Сполучених Штатах Америки, то все одно невдовзі її вплив помітно посилився б.

Чому президентові Сполучених Штатів для виконання його обов’язків не потрібна підтримка більшості сенаторів та членів палати представників

Конституційний монарх не може правити, якщо його погляди розбігаються з панівною в законодавчих органах точкою зору, — цей постулат у Європі вважається аксіомою.

Чимало президентів Сполучених Штатів подеколи втрачали підтримку більшості в законодавчих органах, але ця обставина зовсім не змушувала їх відмовлятися від влади й не завдавала суспільству якихось помітних неприємностей.

Я чув, як цей факт наводився в доказ незалежності й могутності виконавчої влади в Америці. Одначе досить трохи поміркувати, аби, навпаки, побачити в цьому свідчення її безсилля.

Королеві в Європі потрібна підтримка законодавчих органів для виконання обов’язків, покладених на нього конституцією, бо ці обов’язки надзвичайно широкі й значущі. Конституційний монарх у європейських країнах не просто виконавець законів, він володіє всією повнотою влади в сфері їх утілення в життя, тож якщо закон спрямований проти короля, то він може паралізувати дію закону. Йому потрібна підтримка палат у схваленні законів, палатам же потрібен король для реалізації цих законів. Ці дві влади не можуть діяти одна без одної, бо тільки-но між ними виникає розбіжність з того чи того питання, негайно порушується функціонування державного механізму.

В Америці ж президент не може завадити ухваленню законів, він також не може ухилитися від їх виконання. Його щира й зацікавлена участь у керівництві державою, безперечно, корисна, але не є необхідністю. Його діяльність прямо чи опосередковано підпорядкована законодавчій владі, а там, де він від неї не залежить, президент практично безсилий щось удіяти. Отже, слабкість, а не сила дозволяє йому функціонувати в умовах протистояння із законодавчою владою.

В Європі злагода між королем та законодавчими органами є неодмінною умовою, бо між ними може спалахнути серйозна боротьба; в Америці злагода не конче потрібна, бо там неможлива сама боротьба. /116/

Обрання президента

Зростання небезпек, що чаяться в системі виборності голови виконавчої влади, залежно від розширення його прерогатив. — Для американців можливе впровадження цієї системи, бо вони не мають потреби в сильній виконавчій владі. — Яким чином обставини можуть сприяти впровадженню системи виборності. — Чому вибори президента ні в чому не змінюють принципів функціонування урядового механізму. — Вплив виборів президента на долю дрібних урядовців.

У системі виборності голови виконавчої влади великого народу чаїться ряд небезпек, на які досить виразно вказує наш власний досвід, а також дослідження істориків.

Тому я торкнуся цієї теми тільки стосовно Америки.

Річ у тім, що небезпеки, які приховує в собі система виборності, можуть бути більш чи менш значущими залежно від того місця, яке посідає в суспільстві виконавча влада, від її значення в структурі державної влади, від порядку виборів та від умов, в яких живе народ, що готується взяти участь у виборах.

Вади системи виборності голови держави полягають у тому — й це часто і небезпідставно підкреслюється, — що вона дає таку спокусливу змогу для виявлення особистих амбіцій і так гостро розпалює пристрасті в гонитві за владою, що часто-густо законних засобів досягнення цієї влади вже замало, і, як наслідок, люди зважуються вдатись до сили, якщо їм бракує прав.

Очевидячки, що чим ширші прерогативи виконавчої влади, тим більшим стає бажання домогтися її; що дужче розпалюється честолюбство претендентів, то активніше їх підтримують низи, але не менш честолюбні урядовці, які розраховують поділити владу й могутність після того, як переможе їхній кандидат.

Внаслідок цього небезпеки, що криються в системі виборності, зростають прямо пропорційно до того впливу, який справляє виконавча влада на справи цілої держави.

Революції в Польщі не можна пояснювати самим тільки фактом наявності там виборності, треба враховувати й те, що виборна посадова особа правила величезною монархією.

Отже, перш ніж розмірковувати про безумовні достойності системи виборності, треба розв’язати таке преюдиціальне питання, а саме: чи дозволяють географічне розташування, закони, звичаї, моральні устої та переконання народу, який має намір упровадити в себе таку систему, встановити в цій країні слабку й залежну виконавчу владу, оскільки прагнення мати голову держави з широкими й сильними повноваженнями та водночас бажання обрати його є, на мій погляд, зовсім не сумісними. Що ж до мене, то мені відомий єдиний спосіб перетворити спадкову королівську владу на владу виборну: спершу треба звузити сферу її діяльності, а відтак поступово скорочувати її повноваження, поступово привчаючи народ жити без її сприяння. Та саме цим республіканці в Європі не бажають займатися зовсім, оскільки багато хто з них тільки тому ненавидить тиранію, що безпосередньо на собі відчуває її жорстокі вияви, тимчасом як розмах виконавчої влади їх особисто не заторкує. Вони піддають нападкам тільки саму природу цієї влади, не помічаючи, що між цими двома явищами існує тісний взаємозв’язок.

Досі ще не знайшлося людини, яка ризикнула б своєю честю та життям задля того, щоб стати президентом Сполучених Штатів, бо влада президента тимчасова, обмежена й залежна. Потрібна величезна ставка в цій грі для того, аби з’явилися відчайдушні гравці, ладні вступити в боротьбу. Поки що жоден з кандидатів не зміг викликати ні надто гарячих симпатій, ні небезпечних пристрастей серед населення. Причина цього вкрай проста: домігшись становища голови держави, він не спроможний дати своїм прихильникам ні більшої влади, ні /117/ солідного багатства, ні великої слави; його власний вплив у країні надто слабкий, аби внаслідок його приходу до влади різні угруповання досягли великих успіхів чи зазнали цілковитої поразки.

Спадкові монархи мають одну істотну перевагу: приватні інтереси однієї родини тут постійно й якнайтісніше пов’язані з інтересами держави, й тому ніколи не трапляється так, аби держава опинилася віч-на-віч сама з собою. Я не можу твердити, що в цих монархіях справи йдуть ліпше, ніж будь-де в інших місцях, одначе принаймні там завше є хтось, хто чи то добре, чи то погано, але займається згідно зі своїми здібностями всіма державними справами.

Навпаки, в державах, де голови урядів обираються, в міру наближення виборів і навіть задовго до них механізм державної влади починає діяти за інерцією. Безперечно, можна розробити такі закони, за якими вибори провадилися б просто й швидко, аби пост голови виконавчої влади ніколи не залишився б, сказати б, вакантним. Одначе, незважаючи ні на що, безвладдя все ж таки люди відчувають, усупереч зусиллям законодавців.

У міру наближення виборів голова виконавчої влади починає думати тільки про майбутні вибори, про майбутню боротьбу; в нього вже нема майбутнього, він не спроможний вживати якихось заходів і лише мляво здійснює все те, що, цілком імовірно, доведеться завершувати комусь іншому. «Я вже так близько до моменту моєї відставки, — писав президент Джефферсон 21 січня 1809 року (за шість тижнів до виборів), — що беру участь у справах лише тим, що висловлюю свою думку. Я вважаю справедливим надати моєму наступникові всю ініціативу тих починань, за виконання яких йому доведеться спостерігати й за які він повинен буде нести всю повноту відповідальності».

З іншого боку, всі погляди країни також зосереджені на підготовці нових виборів, вона чекає їхніх наслідків.

Чим значиміше місце, яке посідає голова виконавчої влади в управлінні справами держави, тим вагоміша й потрібніша його повсякденна діяльність і тим більше небезпеки приховує в собі таке становище. У народу, який звик до того, що ним керує виконавча влада, і який, навіть більше, звик до її адміністративних розпоряджень, вибори не можуть не викликати надзвичайно глибоких потрясінь.

У Сполучених Штатах виконавча влада може безкарно сповільнювати свої дії, бо у своїх виявах ця влада надто слабка та обмежена.

Після обрання нового голови держави у внутрішній та зовнішній політиці країни майже завше відчувається нестабільність. У цьому полягає одна з вад системи виборності.

Але ця влада відчувається більшою чи меншою мірою залежно від тієї частки влади, яку має виборна посадова особа. В Римі принципи, закладені в підвалини урядової влади, залишалися незмінними, хоч консули змінювалися щороку, бо вирішальною, керівною силою був сенат, а він був спадковим інститутом. Якби в більшості європейських монархій королів обирали, то королівство змінювало б своє обличчя з кожним новим обранцем.

В Америці президент справляє досить істотний вплив на державні справи, одначе він не керує ними — над усім панує влада народу. Отже, щоб змінити основні напрями здійснюваної політики, треба змінити всю масу населення, а не тільки самого президента. Тому в Америці принцип обраності голови виконавчої влади не справляє помітного неґативного впливу на стійкість усього уряду.

Втім, та сама нестійкість, до якої призводить хибність системи виборності, відверто відчувається й у сфері діяльності президента, хоч би яка була вона обмежена.

Американці цілком обґрунтовано вважали, що голові виконавчої влади, щоб виконувати всі покладені на нього обов’язки й нести за їх виконання всю /118/ повноту відповідальності, потрібно по змозі вільно відбирати своїх урядовців і відкликати їх на свій розсуд, а законодавчому органові треба радше спостерігати за діями президента, ніж керувати ним. Тож кожні нові вибори призводять до того, що федеральні державні службовці не знають, як обернеться в майбутньому їхня доля.

У конституційних монархіях Європи постійно чути нарікання на те, що доля другорядних урядових чиновників частенько залежить від долі міністрів. Їхнє становище значно гірше в тих державах, де належить обирати й самого голову уряду. Причина цього проста: в конституційних монархіях міністри змінюють один одного досить часто, одначе основний представник виконавчої влади не змінюється ніколи, і тому дух оновлення достатньою мірою обмежений. Отже, зміни в системі керівництва тут відбуваються радше в поодиноких випадках, ніж у своїй основі; неможливо різко змінити одну систему на іншу без своєрідної революції. В Америці ж така революція відбувається кожні чотири роки, причому від імені закону.

Що ж до проблем особистого характеру, які неминуче виникають внаслідок застосування такого законодавства, то треба визнати, що нестійкість становища посадових осіб в Америці не супроводжується тим лихом, якого можна було б очікувати в інших державах. У Сполучених Штатах настільки легко забезпечити собі незалежне існування, що, відібравши в урядовця ту чи ту посаду, можна в цілому ряді випадків позбавити його тих чи тих життєвих вигод, але ніколи — засобів до існування.

На початку цього розділу я сказав про те, що небезпеки, які випливають із застосування системи виборності голови виконавчої влади, можуть бути більшими чи меншими залежно від умов життя, властивих для народу, який бере участь у виборах.

Марними виявляються будь-які зусилля применшити значення виконавчої влади в суспільстві, бо є одна царина, в якій ця влада має вельми великий вплив незалежно від ролі відведеної їй законами. Йдеться про зовнішню політику держави: переговори можуть починатися й тривати успішно тільки в тому разі, коли вони ведуться однією й тією самою людиною.

Що безнадійніше й смертельно небезпечніше становище народу, то більше відчувається потреба в послідовній і стійкій зовнішній політиці й небезпечнішим стає застосування системи виборності голови держави.

Політика американців у сфері міжнародних відносин надзвичайно проста: можна було б сказати, що нікому вони не потрібні й вони самі не відчувають ні в кому потреби. Їхня незалежність перебуває поза небезпекою.

Отже, в Сполучених Штатах сфера компетенції голови виконавчої влади обмежена не тільки законами, а й обставинами. Президент може часто змінювати свої погляди, але держава ніскільки не терпить від цього й не може від цього загинути.

Хоч би якими були прерогативи голови виконавчої влади, той період, який безпосередньо передує виборам, а також той проміжок часу, коли ці вибори відбуваються, треба завше вважати періодом загальнонаціональної кризи.

Що складніше внутрішнє становище країни й що більша зовнішня небезпека, то страшніший для нації цей період. Серед європейських країн мало знайдеться таких, де не побоювалися б під час зміни верховного керівника опинитися захопленими іншою державою або ж настання анархії всередині держави.

В Америці ж суспільство влаштоване таким робом, що воно може підтримувати саме себе без будь-якої підтримки збоку; йому ніколи не загрожує хоч би якась істотна небезпека ззовні. Тому обрання президента є приводом для хвилювань, але зовсім не загроза загибелі держави. /119/

Процедура виборів

Американські законодавці виявим спритність, виробляючи процедури обрання президента. — Створення особливого виборчого корпусу. — Нарізне голосування спеціальних виборників. — У яких випадках президента обирає палата представників. — Що відбувалося під час тих дванадцяти виборчих кампаній, які відбулися з моменту вступу конституції в силу.

Незалежно від проблем, тісно пов’язаних із самим принципом виборності голови виконавчої влади, є чимало й інших небезпек, що випливають із різних форм проведення виборів; одначе завдяки зусиллям законодавців їх усе ж таки можна уникнути.

Коли маси народу юрмляться в публічному місці для обрання голови своєї держави, вони піддаються не тільки небезпекам, що криються в самій системі виборності, а й загрозі громадянської війни, яку можуть спровокувати такі вибори.

Поставивши обрання короля в залежність від вето однієї людини, польські закони прирекли цю людину на смерть або ж зумовили спалах анархії.

У міру вивчення різних інститутів в Америці й уважнішого аналізу суспільно-політичного становища в цій країні починаєш завважувати дивовижний збіг щасливих обставин з людськими зусиллями. Америка була країною новою; одначе люди, які населяли її, вже впродовж тривалого часу звикли користуватися свободою в тих місцях, де вони жили раніше: такі дві основні причини внутрішнього порядку. Крім того, Америка не побоювалася, що її хтось збирається завоювати. Американські законодавці, скориставшись із цих сприятливих обставин, легко змогли створити слабку й залежну виконавчу владу, а відтак уже без жодних небезпек зробити її виборною.

Після цього їм залишалося тільки знайти серед різних виборчих систем ту, яка становила б собою найменшу небезпеку. Встановлені ними з цього приводу правила чудово доповнюють ті ґарантії, які забезпечували географічне розташування й політичний устрій Сполучених Штатів.

Завдання, яке належало розв’язувати, полягало в тому, щоб знайти такий спосіб обрання президента, за якого, з одного боку, відбивалася б справжня воля народу, а з другого — не розпалювалися б надто сильно народні пристрасті й люди якомога менше були непоінформованими. Спочатку ухвалили, що президент обиратиметься простою більшістю голосів. Але отримати цю більшість без тривалих зволікань виявилося вкрай важко, а цього зволікання мали намір уникнути.

Справді, рідко трапляється так, що якась людина одразу ж отримує більшість голосів у країні з таким численним населенням. Іще важче домогтися цього у федеральній республіці, яка складається із штатів, у яких занадто сильно розвинуті місцеві впливи.

Для усунення цієї другої перешкоди був один засіб, а саме: делеґування виборних прав населення якомусь органові, який би його репрезентував.

Такий порядок виборів ліпше забезпечував досягнення більшості голосів, бо що менше осіб брало участь у виборах, то легше їм було прийти до згоди. Цей спосіб давав також і великі ґарантії щодо правильності вибору.

Чи не варто було дати право обирати президента самому законодавчому органові, що звичайно репрезентує народ, а чи ж потрібно було сформувати виборчу комісію, єдиною функцією якої було б обрання президента?

Американці віддали перевагу другому варіантові. Вони дійшли висновку, що люди, яких обрали для того, аби вони ухвалювали звичайні закони, не зможуть адекватно виявити волю народу щодо обрання голови держави. Крім того, бувши обраними на термін понад рік, вони можуть бути виразниками поглядів, що /120/ за час, який уже збіг, змінилися. Американці також «зметикували, що коли на законодавчий орган буде покладено обов’язок обирати голову виконавчої влади, то ще задовго до початку виборів законодавці стануть об’єктом підкупу та іграшкою в руках інтриганів, тимчасом як спеціальні виборники, неначе присяжні засідателі, залишаться невідомими юрбі аж до того самого дня, коли їм настане час діяти, причому вони з’являться тільки для того, щоб віддати свої голоси.

Тому було встановлено, що кожен штат обирає певне число виборників ²⁰, які в свою чергу обиратимуть президента. А що було помічено, що асамблеї, яким доручалося обирати голову держави в тих країнах, де застосовувався принцип виборності, неминуче перетворювалися на осередок всіляких пристрастей та інтриг, і що ці асамблеї в окремих випадках присвоювали собі владу, яка їм не належала, й що процедура, в якій вони брали участь, тривала надто довго, внаслідок чого виникала якась невизначеність, яка ставила під загрозу функціонування державної машини, — то внаслідок усіх цих причин було встановлено, що виборники братимуть участь у голосуванні всі разом, упродовж одного дня, але не збираючись в одному місці ²¹.

За такої моделі виборів, що складаються з двох турів, досягнення більшості голосів стає цілком вірогідним, та водночас повної ґарантії все ж таки не було, оскільки цілком могло статися так, що виборники так само розійдуться в думках, як могли розійтися в думках ті, хто доручив їм право вибору.

У цьому випадку треба було вдатися до одного з трьох заходів: чи то призначити нових виборників, чи то знову звернутися до вже відібраних виборників, чи то, зрештою, передати право вибору голови держави іншому органові.

Тому було прийнято ухвалу зупинитися на третьому способі, причому зійшлися на тому, що результати голосування виборників у запечатаному вигляді передаватимуться голові сенату й що він у визначений день у присутності членів обох палат розкриє запечатані списки й зробить підрахунок. Якщо жоден з кандидатів не набере більшості голосів, то палата представників негайно заходиться обирати президента, одначе це її право обрання було досить обмежене: палата представників могла обрати тільки одного з трьох кандидатів, за яких було подано найбільше число голосів ²².

²⁰ Стільки ж, скільки чоловік посилає до конґресу. На виборах 1833 року число виборників становило 288 («Національний календар»).

²¹ Виборники від одного штату збираються разом і надсилають до уряду список усіх осіб, за яких голосували в індивідуальному порядку, а не результат голосування більшості.

²² У цьому разі питання розв’язується більшістю представників штатів, а не більшістю від загального числа конґресменів, так, щоб, наприклад, Нью-Йорк мав такий самий вплив під час обговорення, як і Род-Айленд. Тож спочатку запитується думка всіх громадян Союзу як таких, що складають один цілісний народ, а якщо вони не можуть дійти єдиної ухвали, то знову вдаються до запиту думки кожного штату, якому надається окремий і незалежний голос. Така ще одна дивина, яка криється у федеральній конституції, що її можна пояснити тільки зіткненням протилежних інтересів.

Отже, виявляється, що вибори покладаються на звичайних представників народу тільки в дуже рідкісних і важко передбачуваних заздалегідь випадках, причому навіть у цій ситуації вони можуть обрати лише того, кого вже підтримали спеціальні виборники, число яких вельми невелике. Це досить вдале поєднання дозволяє, з одного боку, дотриматися пошани до народу, а з другого — швидко й з належним порядком провести вибори, що відповідає інтересам держави. До речі, надання палаті представників права обрання президента в разі поділу голосів виборників далеко ще не було цілковитим розв’язанням усіх труднощів, оскільки не було певності, що й там кандидат збере потрібну більшість голосів, а в цьому разі конституція вже не пропонувала ніякого реального виходу. Одначе, визначивши обов’язкові кандидатури й обмеживши їхнє число трьома, а також покладаючись на слушність вибору, зробленого групою /121/ освічених людей, конституція змогла згладити всі ті перешкоди ²³, на які вона була спроможна вплинути безпосередньо, бо проблеми, що залишилися, були властиві самій системі виборності президента.

Федеральна конституція існує вже сорок чотири роки, і Сполучені Штати ось уже дванадцять разів обирали свого президента.

Десять разів вибори пройшли практично миттєво, шляхом одночасного голосування спеціальних виборників, які перебували в цей час у різних частинах Сполучених Штатів.

Що ж до палати представників, то вона поки що лише двічі використала те виключне право, яким була наділена на випадок поділу голосів виборників. Першого разу це сталося 1801 року під час обрання Джефферсона, а другого — 1825 року, коли президентом обрали Куїнсі Адамса.

²³ Однак Джефферсона 1801 року обрали лише внаслідок 30-го балотування.

Кризова ситуація під час виборів

Період президентських виборів можна розглядати як період загальнонаціональної кризи. — Причини цього. — Народні заворушення. — Стурбованість президента. — Спокій, що настає слідом за хвилюванням під час виборів.

Я вже зазначав, що умови, в яких перебувають Сполучені Штати, сприяли ухваленню системи виборності президента, а також розповів про ті заходи обачності, які ухвалили законодавці задля зменшення небезпек, що їх породжує ця система. Американці звикли брати участь у найрізноманітніших виборах. Вони з власного досвіду знають, наскільки можна собі дозволити розпікати пристрасті, а коли ліпше й зупинитися. Величезна протяглість їхньої території та розкиданість населення по країні роблять зіткнення між різними партіями менш вірогідними й менш згубними, ніж у інших державах. В Америці політична обстановка, в якій досі відбувалися вибори, не становила ніякої реальної небезпеки.

Проте вибори американського президента все ж таки можна розглядати як період загальнонаціональної кризи.

Вплив, який справляє президент на хід справ у державі, безперечно, слабкий і опосередкований, але він поширюється на цілу державу. Для кожного громадянина, взятого окремо, вибір тієї чи тієї людини на пост президента не має такого вже істотного значення, одначе він важливий для всього суспільства взагалі. Справа в тому, що навіть зовсім незначний попервах інтерес набуває великого значення, якщо він перетворюється на загальний.

Порівняно з королями в європейських країнах, у президента, безумовно, мало засобів для того, що здобути собі прихильників. Одначе число посад та постів, якими він розпоряджається, виявляється досить великим, аби багато тисяч виборців були прямо чи опосередковано зацікавлені в його обранні.

Крім того, партії в Сполучених Штатах, до речі, як і в інших країнах, прагнуть згуртуватися довкола якоїсь особистості, щоб народним масам було легше сприймати їх. Вони звичайно використовують ім’я кандидата в президенти як символ, персоніфікуючи в його особі свої теорії. Отже, партії вельми зацікавлені в обранні свого кандидата, й не стільки для того, аби обраний президент сприяв перемозі їхньої теорії, скільки для того, щоб довести самим фактом його обрання, що їхні доктрини зуміли заволодіти більшістю.

Задовго до призначеного дня вибори стають найважливішою і, якщо можна так сказати, єдиною подією, що по-справжньому захоплює людей. Різні угруповання подвоюють свою старанність, і тут ураз у цій щасливій та спокійній країні починають вирувати такі штучно збуджені емоції, які тільки можна собі уявити. /122/

Що ж стосується президента, то він цілком зайнятий тим, щоб захищати себе. Він уже й гадки не має про інтереси держави, а діє з єдиною метою домогтися переобрання. Він буквально падає ниць перед більшістю й часто замість того, щоб протистояти пристрастям, що роздирають цю більшість, до чого, до речі, його зобов’язує посада, сам іде назустріч цим примхам.

У міру наближення виборів інтриги наростають, а хвилювання людей набирає дедалі лиховісного й масового характеру. Громадяни поділяються на кілька таборів, кожен з яких виступає за певного кандидата. Вся країна розбурхана, вибори стають щоденною темою всіх публічних видань, усіх приватних розмов, метою будь-яких починань, об’єктом усіх помислів — одне слово, єдиним у ці дні інтересом цілої країни.

Щоправда, тільки-но оголошуються результати виборів, ця метушня вщухає, всі заспокоюються, наче річка, яка вийшла з берегів, а відтак спокійно повертається у власне річище. И чи не дивно взагалі, що така буря могла здійнятися?

Переобрання президента

Коли переобранню підлягає голова виконавчої влади, інтригами та підкупом займається вже сама держава. — Бажання бути знову обраним панує над усіма помислами президента Сполучених Штатів. — Несприятливі умови переобрання, характерні для Америки. — Природна вада демократичних держав полягає в поступовому підкоренні будь-якої влади найменшим побажанням більшості. — Переобрання президента сприяє вкоріненню цієї вади.

Правильно чи ні вчинили законодавці Сполучених Штатів, які допустили можливість переобрання президента?

На перший погляд заборона переобрання на другий термін голови виконавчої влади здається такою, що суперечить здоровому глуздові. Всім відомо, який вплив можуть справити на долю цілого народу, особливо за важких обставин чи в періоди кризи, талант або характер однієї-однісінької людини. Закони, що забороняють переобирати першу особу в державі, позбавляють їх чудової можливості для досягнення добробуту країни або для її порятунку. Й усе це могло б привести й до такої безглуздої ситуації, коли людина усувалася б від керування державою саме в той момент, коли вона довела, що спроможна добре нею керувати.

Безперечно, ці докази вельми переконливі, однак чи не можна протиставити їм ще істотніші арґументи?

Інтриги й корупція є природними вадами виборних урядів. Одначе в тому разі, коли голову держави можна переобрати, ці вади посилюються в безліч разів і саме існування країни ставиться на карту. Якщо успіху за допомогою інтриг має намір домогтися простий кандидат, то його хитрощі поширюються на вельми обмежене коло людей. Якщо ж, навпаки, в цій грі вирішив узяти участь сам голова держави, то він починає використовувати у своїх власних інтересах потугу всієї держави.

У першому випадку це простий громадянин, що володіє досить скромними коштами, тимчасом як у другому — це сама держава, з її величезними можливостями для інтриг та підкупу.

Простий громадянин, використовуючи всілякі непорядні способи для того, аби прийти до влади, може тільки опосередковано завдати шкоди суспільному доброжитку. Однак якщо в передвиборну боротьбу вступає представник виконавчої влади, то тоді державні інтереси відсуваються для нього на другий план, а на перший виступає його власне переобрання. Переговори з іншими країнами, так само, як і виконання законів, перетворюються для нього всього-на-всього на передвиборні комбінації; розподіл посад він розглядає як /123/ компенсацію за виявлені послуги, але послуги, зроблені не нації, а йому особисто. Й навіть якщо діяльність уряду й не суперечить інтересам держави, вона все ж таки вже не спрямована на забезпечення цих інтересів. Між тим її головне завдання полягає саме в цьому.

Спостерігаючи за повсякденними справами Сполучених Штатів, не можна не помітити, що бажання бути знову обраним панує над усіма помислами президента; що політика його адміністрації спрямована на це; що будь-які дії, навіть найнезначніші, спрямовані на цю мету; що особливо в міру наближення критичного моменту особисті інтереси цілком витісняють з його свідомості інтереси держави.

Отже, принцип переобрання президента робить згубний вплив виборних урядів іще глибшим і небезпечнішим. Це супроводжується занепадом політичної моралі нації і призводить до заміни патріотизму спритністю.

В Америці ж застосування цього принципу безпосередньо заторкує життєві засади країни.

Кожному урядові властиві вади, зумовлені самою природою його діяльності. Геній законодавця полягає в тому, щоб розпізнати їх якнайглибше. Держава може успішно впоратися з безліччю поганих законів, тим більше, що зло, яке завдають ці закони, часто перебільшене. Але всякий закон, який сприяє розвиткові цих смертельних засад, не може з часом не стати згубним для суспільства, хоч його згубний вплив виказує себе не одразу.

Таким руйнівним принципом в умовах абсолютистських монархій є безмежне, що суперечить здоровому глуздові, розширення впливу королівської влади. Тому будь-який захід, що знищує противаги цієї влади, передбачені конституцією, шкідливий від самого початку, навіть якщо неґативні наслідки цього заходу не виказують себе впродовж вельми тривалого часу.

Достоту так само й у країнах, де панує демократія й де народ постійно прагне все підпорядкувати собі, закони, що сприяють швидкості його дії й надають цим діям нездоланного характеру, прямо загрожують самому існуванню уряду. Найбільшою заслугою американських законодавців було те, що вони чітко усвідомили цю істину й мали мужність врахувати її на практиці.

Вони зрозуміли, що, крім народовладдя, має існувати певне число інститутів влади, які, не бувши цілком незалежними від волі народу, все ж таки могли б у своїй царині послуговуватися досить широкою свободою, щоб, неминуче корячись ухвалам більшості, конче протистояти його примхам та відповідати відмовою на його найнебезпечніші вимоги.

Для цього вони зосередили всю виконавчу владу країни в руках однієї людини; вони надали президентові найширші повноваження й озброїли правом вето для того, аби він міг чинити опір зазіханням законодавчих органів на свої права.

Однак, проголосивши принцип переобрання, законодавці почасти зруйнували своє власне створіння. Вони надали президентові велику владу, але позбавили його прагнення використовувати її тільки за призначенням.

Не маючи змоги бути переобраним на другий термін, президент, проте, не переставав залежати від народу, оскільки він і далі ніс відповідальність перед своїми виборцями. Водночас прихильне ставлення народу не перетворювалося для нього на таку нагальну потребу, аби він примушував себе прилаштовуватися до будь-яких його бажань.

Президент Сполучених Штатів Америки, який має право переобрання (а це особливо дається взнаки в наші часи, коли політична мораль дедалі більше падає, а великі особистості поступово зникають зі сцени суспільного життя), стає всього тільки слухняним інструментом у руках більшості. Він починає любити /124/ й ненавидіти все те, що любить і ненавидить його більшість, він запобігає перед усіма її бажаннями та наріканнями, кориться будь-яким її примхам; законодавці хотіли, аби президент вів за собою більшість, а насправді вийшло так, що він сам опинився в ролі веденого.

Отже, не бажаючи позбавити державу можливості використати талановиту особистість, законодавці домоглися того, що талант цієї людини виявився практично некорисним; а їхнє прагнення забезпечити собі відповідний засіб впливу на суспільство в надзвичайних обставинах поставило країну під загрозу постійної небезпеки.

Продовження Розділу VIII.

Попередня     Головна     Наступна